KHI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC THUA LỖ

Theo blog Trần Vinh Dự 

Khác với quan điểm phổ biến rằng đã là doanh nghiệp nhà nước (SOE) thì luôn không hiệu quả, có nhiều điển hình khắp nơi trên thế giới về các SOE thành đạt. Lý do gì để một số trường hợp các SOE này hoạt động hiệu quả, thậm chí hơn cả các doanh nghiệp tư, trong khi một số SOE khác thì lại chìm đắm trong thua lỗ triền miên? 

Hãng hàng không Singapore Airlines thường được bầu chọn là hãng hàng không tốt nhất nhì thế giới. Hãng này do Temasek Holdings sở hữu 57%. Temasek Holdings là một tập đoàn do Bộ tài chính Singapore sở hữu 100%, tương tự như Tổng công ty Đầu tư và Knh doanh Vốn Nhà nước (SCIC) của Việt Nam. Công ty Bombay Transport Authority của Ấn Độ cũng được coi là một trong những công ty kinh doanh hiệu quả kiểu mẫu, và nó cũng là một SOE. Các công ty tầm cỡ thế giới như công ty sản xuất máy bay EMBRAER của Brazil, công ty sản xuất ô tô Renault của Pháp, công ty sản xuất thép POSCO của Hàn Quốc, đều bắt đầu là các doanh nghiệp quốc doanh rất thành công, và cho tới nay thì nhà nước vẫn có ảnh hưởng cực lớn đối với một số như EMBRAER và Renault. Ngay ở Việt Nam, Tập đoàn Viễn thông Quân đội (Viettel) thường được nhìn nhận là điển hình thành công trong số các SOE của đất nước.

Nhiều nước trên thế giới đã thành công với các doanh nghiệp nhà nước trong nửa sau của thế kỷ 20 như Áo, Pháp, Na Uy, và Tây Đức. Các nước này có khu vực SOE phình khá to và thành công. Ở Pháp, các doanh nghiệp nhà nước thường dẫn đầu trong nỗ lực hiện đại hóa khu vực công nghiệp.

Ở gần Việt Nam hơn, Singapore cũng có khu vực doanh nghiệp nhà nước khá lớn. Theo số liệu của Cơ quan Thống kê của Singapore năm 2001, các doanh nghiệp có liên quan tới nhà nước (Government Linked Companies – GLC – với sở hữu của nhà nước trên 20%) đóng góp 12.9%. Các GLC của Singapore không chỉ hoạt động trong các lĩnh vực “thông thường “ của SOE như viễn thông, năng lượng (điện và xăng dầu), giao thông (đường sắt, xe buýt), và cảng, mà còn hoạt động cả trong các lĩnh vực “ít gặp” của SOE như sản xuất chíp bán dẫn, đóng tàu, cơ khí, vận tải biển, và ngân hàng.

Tại sao lại cần các SOE?

Tạm loại ra ngoài câu chuyện SOE thì hiệu quả hơn hay kém hiệu quả hơn các doanh nghiệp tư nhân, nền kinh tế thị trường luôn luôn gắn liền với khái niệm tư hữu, và vì thế, các players chính của nó phải là các doanh nghiệp tư nhân. Vậy tại sao các nền kinh tế thị trường, ngay cả các nền kinh tế thị trường phát triển, vẫn cần có SOE? Vấn đề này thường được giải thích bằng một hoặc một số các yếu tố sau:

• Độc quyền tự nhiên: Có một số ngành công nghiệp mà đặc điểm của nó là tình trạng tối ưu là độc quyền. Thí dụ, hệ thống phân phối điện và nước sạch tới các hộ gia đình. Tình trạng tối ưu của nó là mỗi gia đình chỉ cần một hệ thống dây dẫn đưa điện tới gia đình họ và cũng chỉ cần một hệ thống đường ống nước mà thôi.  Vấn đề của độc quyền là ở chỗ giá cả mà nhà độc quyền tính sẽ luôn cao hơn mức cạnh tranh, và sản lượng cung cấp ra sẽ ít hơn. Vì thế, nhiều khi nhà nước muốn có các SOE “chốt” trong các ngành này để đảm bảo rằng không xảy ra chuyện doanh nghiệp tư nhân trở nên độc quyền và dựa vào đó bóp cổ người tiêu dùng.
• Thất bại của thị trường vốn: Có một số ngành công nghiệp “tiên phong” đòi hỏi nhiều vốn và mức độ rủi ro cao khiến cho việc huy động vốn tư nhân qua thị trường vốn là không khả thi. Thí dụ như việc phát triển ngành sản xuất máy bay ở Brazil (EMBRAER) hay thép ở Hàn Quốc (POSCO).
• Ngoại ứng: Các nhà đầu tư tư nhân không muốn đầu tư vào các ngành mà lợi ích của nó lan tỏa sang nhiều ngành khác trong khi họ không thu được phí từ sự lan tỏa này. Trường hợp của POSCO là điển hình thú vị. Chính phủ Hàn Quốc đã đẩy POSCO lên vị trí số 1, và POSCO đã không lợi dụng vị trí độc quyền này để bòn rút lợi nhuận mà thay vào đó nó chia sẻ lợi ích này với các ngành khác, và vì thế làm lợi cho cả nền kinh tế.
• Công bằng xã hội: Khu vực tư nhân nhiều khi không chịu vươn tới các khu vực nghèo đói, vùng sâu, vùng xa vì lợi nhuận thấp. Vì thế, phải có các SOE làm việc này để đảm bảo quyền tiếp cận tới các dịch vụ và tiện ích tối thiểu của công chúng.

Trên lý thuyết thì các vấn đề trên đều có thể giải quyết được mà không cần phải có các SOE. Thí dụ vấn đề công bằng xã hội có thể giải quyết bởi các doanh nghiệp tư nhân nếu nhà nước trợ cấp cho các doanh nghiệp này. Tuy nhiên, trên thực tế, các giải pháp này đều phải thực thi qua hệ thống chính sách, các cam kết, và hợp đồng giữa nhà nước và các doanh nghiệp tư. Việc thiết kế hệ thống chính sách này hoàn toàn không đơn giản và đòi hỏi chi phí giao dịch rất lớn.

Các vấn đề chính của SOE

Vấn đề lớn nhất của các SOE hay được nói tới là vấn đề người chủ – người thợ (principal – agent problem). Theo định nghĩa, các SOE là chúng được lãnh đạo bởi những cá nhân không sở hữu các doanh nghiệp này. Với bản chất tư lợi, các “người thợ” này sẽ không lãnh đạo doanh nghiệp mà họ làm thuê hiệu quả giống như khi họ là “người chủ”.

Những người thợ này sẽ có động cơ để lười biếng, trục lợi cá nhân, thậm chí trộm cắp, hoặc tham gia vào các danh mục đầu tư phiêu lưu nhằm hưởng lợi. Thí dụ, nếu là người chủ thực sự, khả năng rất cao là anh ta sẽ không đầu tư vào các lĩnh vực mà anh ta hoàn toàn không am hiểu gì (mặc dù vẫn có một số các ông chủ như vậy, và cuối cùng thua lỗ không còn là ông chủ nữa). Nhưng vì anh ta chỉ là một người thợ đi làm thuê, anh ta có thể vẫn liều đầu tư vì anh ta có lợi từ các khoản đầu tư này. Thí dụ đầu tư cho bạn bè, cho đối tác, và anh ta sẽ được hưởng một phần “lại quả” xứng đáng. Đây có thể là một trong những lý do hàng đầu khi rất nhiều doanh nghiệp trong hệ thống SOE của Việt Nam đầu tư tràn lan vào các lĩnh vực không thuộc phạm vi kinh doanh cốt lõi của họ trong thời gian vừa qua.

Một vấn đề cốt yếu khác thường được nhắc đến là vấn đề ăn theo (free-riding). Người chủ trong trường hợp của các SOE là các công dân, và đại diện bởi bộ máy nhà nước. Trên nguyên tắc, những người chủ này có thể thường xuyên kiểm tra, giám sát các “người thợ” của họ. Tuy nhiên, việc giám sát này lại thường là tốn kém, mất thời gian. Và quan trọng hơn, lợi ích từ việc giám sát này được chia đều cho mọi người. Tức là những người không giám sát có thể ăn theo (free-ride) công sức của những người đi giám sát. Kết cục là không ai muốn mình phải là người đi giám sát cả.

Vấn đề ăn theo này cũng áp dụng cho chính bộ máy giám sát của nhà nước. Các cơ quan này có trách nhiệm phải giám sát, tuy nhiên họ cũng không được lợi gì từ sự giám sát đó. Thậm chí, các cá nhân trong bộ máy giám sát có thể được lợi từ chỗ lơ là việc giám sát của mình. Các lãnh đạo của các doanh nghiệp nhà nước có thể hối lộ những người có chức năng giám sát để vô hiệu hóa các cá nhân này và từ đó có thể tự tung tự tác làm bậy. (còn tiếp)

***

Khi Doanh nghiệp Nhà nước thua lỗ (phần 2)

Theo blog Trần Vinh Dự

Vấn đề quan trọng thứ 3 thường được nhắc đến dưới cái tên là “hạn chế mềm về ngân sách” (soft-budget constraint) – theo cách nói của Janos Kornai. Các SOE, vì là doanh nghiệp của nhà nước, và vì vậy là một phần của nhà nước, nên họ có thể xin được nhà nước ra tay cứu mỗi khi họ bị thua lỗ và đứng trước khả năng phá sản. Điều này đặc biệt đúng với các SOE hoạt động trong các ngành được coi là xương sống của nền kinh tế và có ảnh hưởng lớn về mặt dân sinh như điện hoặc năng lượng. Ví dụ điển hình được nhắc tới trên thế giới là hệ thống “các doanh nghiệp ốm yếu” của Ấn Độ – vốn không bao giờ bị phá sản do sự hỗ trợ của chính phủ.

Ba vấn đề trên thường được dùng để giải thích cho sự yếu kém của các SOE. Tuy nhiên, điều cần nhận thấy là cả ba vấn đề này đều tồn tại ngay cả trong một số các doanh nghiệp tư nhân. Thí dụ với các doanh nghiệp tư nhân lớn, đã niêm yết, và có cấu trúc sở hữu phân tán, câu chuyện “vấn đề người chủ – người thợ” và “vấn đề ăn theo” luôn là các vấn đề lớn. Trong khi đó, với các doanh nghiệp tư nhân lớn và quan trọng, khái niệm “quá to để đổ vỡ” (too big to fail) cũng đã trở nên nổi tiếng, nhất là trong cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới vừa qua. Nhiều doanh nghiệp tư nhân này đã được chính phủ đứng ra cứu giúp vì lo ngại rằng sự xụp đổ của họ sẽ khiến nền kinh tế còn lâm vào chỗ lầm than hơn. Nói cách khác, các doanh nghiệp này cũng được hưởng cái gọi là “hạn chế mềm về ngân sách” y chang như các doanh nghiệp nhà nước.

Nếu không tư nhân hóa thì làm gì?

Câu chuyện tư nhân hóa thường được coi là lời giải cuối cùng cho tình trạng kém hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên điều này không phải bao giờ cũng khả thi về mặt chính trị. Thêm nữa, như phần trên đã lập luận, không phải doanh nghiệp SOE nào cũng tệ, kể cả ở Việt Nam, và các vấn đề cốt lõi của SOE cũng vẫn thấp thoáng tồn tại ngay cả khi nó đã được tư nhân hóa.

Vậy thì, giả sử rằng tư nhân hóa không phải là một lựa chọn, thì có thể làm gì để nâng cao hiệu quả của các SOE này? Có 3 hướng giải quyết:

Cải cách về tổ chức: Trong một nghiên cứu xuất bản năm 2007 của Ban kinh tế và xã hội của Liên Hiệp Quốc, tác giả Ha-Joon Chang cho rằng phải xem lại mục tiêu hoạt động của các SOE này. Thông thường, các SOE phải gánh trên vai quá nhiều mục tiêu, từ chuyện thực hiện các mục tiêu xã hội, đảm bảo công ăn việc làm cho người lao động, công nghiệp hóa, đến chuyện cung cấp các dịch vụ căn bản. Các mục tiêu này không có gì là sai, nhưng nhồi chừng đó mục tiêu vào một doanh nghiệp sẽ làm khó cho lãnh đạo của doanh nghiệp vì trong nhiều trường hợp họ không thể biết được mục tiêu nào quan trọng hơn.

Vấn đề quyền lợi và trách nhiệm của những người làm việc trong các SOE cũng đặc biệt quan trọng. Cần có một hệ thống chính sách gắn chặt quyền lợi của các lãnh đạo SOE với hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp này. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế sử phạt hết sức khắt khe với các lãnh đạo bất tài hoặc lạm dụng vị trí để trục lợi. Việc sử phạt đơn thuần bằng điều chuyển công tác từ chỗ này sang chỗ khác rõ ràng không đem lại tác dụng răn đe gì. Việc trả lương theo kiểu cán bộ nhà nước và cũng không có cơ chế thưởng theo lợi nhuận cũng không đem lại bất cứ động cơ mạnh mẽ nào cho lãnh đạo SOE để biến doanh nghiệp thành nơi làm ăn có lãi.

Nâng cao cạnh tranh: Đã có nhiều bài học về việc các SOE cạnh tranh khốc liệt với khu vực tư nhân và/hoặc các doanh nghiệp nhà nước khác. Ở Pháp, Renault là doanh nghiệp nhà nước cho tới năm 1996 và trước đó nó phải cạnh tranh với một doanh nghiệp tư nhân hàng đầu trong nước là Peugeot và nhiều doanh nghiệp nước ngoài. Các doanh nghiệp như EMBRAER hoặc POSCO phải cạnh tranh với các doanh nghiệp cùng ngành trên quy mô toàn cầu. Năm 1991, Hàn Quốc thành lập một SOE mới là DACOM để cạnh tranh với một SOE lớn khác cùng ngành là Korea Telecom. Ở Việt Nam, Viettel được thành lập hơn 10 năm trước để cạnh tranh lại với VNPT.

Môi trường càng cạnh tranh thì các doanh nghiệp này càng phải vận động để hiệu quả hơn. Và trường hợp các SOE cạnh tranh trực tiếp với nhau còn thú vị hơn nữa vì khả năng kẻ thua cuộc tìm đến nhà nước để kêu cứu bị hạn chế đi rất nhiều.
Vấn đề nằm ở chỗ là có nhiều doanh nghiệp SOE hoạt động trong các lĩnh vực độc quyền tự nhiên, vì thế không thể có cạnh tranh thực sự. Theo Chang, nhà nước có thể tạo ra các môi trường “tựa như cạnh tranh thật” để kích thích SOE họat đông hiệu quả hơn. Thí dụ, một doanh nghiệp điện toàn quốc như EVN có thể bị tách ra làm nhiều công ty độc lập hoạt động ở từng địa bàn khác nhau. Nhà nước có thể dựa vào kết quả hoạt động của các đơn vị này để thưởng doanh nghiệp có kết quả kinh doanh tốt hơn và phạt các công ty làm ăn kém cỏi.

Cải cách về giám sát: Chất lượng thông tin, năng lực, quyền lực của cơ quan giám sát, cũng như trách nhiệm liên đới của cơ quan giám sát phải rất minh bạch và rõ ràng. Chang cho rằng trong nhiều quốc gia, cơ quan giám sát thậm chí còn không được tiếp cận với các thông tin tối thiểu như báo cáo tài chính, và cũng không chịu trách nhiệm gì khi doanh nghiệp mà mình giám sát làm ăn thua lỗ triền miên. Như thế, thì không cách gì các SOE này làm ăn khá lên được.

Theo Chang, chỉ nên có một cơ quan duy nhất có năng lực tốt thực hiện việc giám sát các SOE thay vì có nhiều cơ quan giám sát và có chức năng trồng tréo nhau. Lý do là trong những trường hợp như vậy các cơ quan này thường đổ thừa cho nhau và không có đơn vị nào là người chịu trách nhiệm cuối cùng. Trong trường hợp của Singapore, Temasek Holdings là đơn vị đảm nhiệm vai trò như vậy.

Việc cải cách về giám sát liên quan đến các vấn đề rộng lớn hơn đối với công chức nhà nước. Nó bao gồm từ câu chuyện năng lực chuyên môn để tiến hành giám sát có hiệu quả, đến câu chuyện thu nhập và động cơ để thực hiện việc giám sát một cách minh bạch. Sẽ không có bước tiến thần kỳ nào trong ngắn hạn theo hướng này, tuy nhiên, nó là một con đường mà cuối cùng, nếu đi được đến đích, sẽ làm cho câu chuyện hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước được cải thiện rất nhiều.