Tăng quyền cho ai và để làm gì?

Nguyễn Giang

BBCVietnamese.com

Tin về đề xuất để Chủ tịch nước Việt Nam có thêm quyền hạn đối với bên hành pháp tức Chính phủ đặt lại câu hỏi về thể chế quyền lực trên thế giới với các mặt hay và dở của từng mô hình.

Ông Trương Tấn Sang và phu nhân thăm Ấn Độ: dự kiến vai trò chủ tịch nước Việt Nam sẽ bớt tính nghi lễ và có thêm quyền hạn

Đa số các nước theo chế độ dân chủ đại nghị chấp nhận ba nhánh của quyền lực thuộc về ba cơ quan chính: lập pháp nằm trong tay quốc hội, hành pháp do chính phủ nắm và tư pháp thuộc về hệ thống tòa án.

Ai lo việc gì?Không kể các chế độ ‘quân chủ tuyệt đối’ (absolute monarchy - như Ả Rập Saudi), hoặc ‘độc đảng ‘ (single-party state), còn tại các nước có tam quyền phân lập vị trí của tư pháp hay lập pháp thường định hình khá rõ nên chỉ còn hành pháp là cần bàn nhiều.

Ở các nước quân chủ lập hiến như Anh, Thái Lan, Nhật Bản, quyền hành pháp nằm trong tay thủ tướng (head of government) .

Thủ tướng cũng điều hành chính phủ và chịu trách nhiệm hàng ngày về việc nước.

Quốc vương (nữ hoàng hoặc vua) đại diện cho quốc gia ra bên ngoài nhưng có quyền chính trị để giải tán chính phủ, quốc hội, ký quyết định lập nội các, phong các chức vụ cao cấp trong quân đội.

Ở các nước cộng hòa nghị viện (parliamentary republic) như ở Ý, tổng thống do quốc hội bầu chọn ra nhưng quyền lực không nhiều bằng thủ tướng.

Còn tại các nước theo có mô hình tổng thống chế (Hoa Kỳ và nhiều nước Nam Mỹ, Philippines), tổng thống cũng nắm luôn quyền điều hành nội các nên là chức vụ cao nhất và hùng mạnh nhất.

Theo hiến pháp các nước này, tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia (head of state), vừa đứng đầu chính phủ (head of government).

Hoa Kỳ và Philippines không có cả thủ tướng nhưng ở những nước như Đài Loan, Hàn Quốc, thủ tướng cũng chỉ đóng vai trò như một siêu chánh văn phòng nội các hoặc bộ trưởng thứ nhất do tổng thống chỉ định.

"Quyền lực tuyệt đối thì tham nhũng tuyệt đối"

John Dalberg-Acton

Thủ tướng Hàn Quốc có một thời chỉ mang chức danh ‘bộ trưởng nội các thứ nhất’ (chief cabinet minister), và tuy có quyền giám sát các bộ trưởng nhưng chỉ là ‘trợ lý cho tổng thống’, theo quy định của hiến pháp.

Tại Pháp, nhìn chung thủ tướng và mọi bộ trưởng đều do tổng thống bổ nhiệm và phải phục tùng nguyên thủ quốc gia.

Tuy thế, Hiến pháp 1958 cho thủ tướng nhiều quyền hơn bình thường và quốc hội Pháp cũng có nhiều tiếng nói để 'bảo vệ' thủ tướng của họ nếu cần.

Điều này dẫn đến giai đoạn 'chung sống' (cohabitation) đặc biệt một thời khi Tổng thống Francois Mitterrand thuộc phe tả vừa cạnh tranh quyền lực vừa hợp tác với Thủ tướng Jacques Chirac của phe hữu.

Mô hình chuyển đổi

Cả Philippines và Hoa Kỳ đều theo mô hình 'tổng thống chế'

Nếu như các quốc gia dân chủ lâu đời phần nhiều đã có cơ chế tam quyền phân lập ổn định ghi rõ trong hiến pháp, hoặc cũng được thử nghiệm qua cải cách dân chủ từ thập niên 1980 (Hàn Quốc, Đài Loan, Bồ Đào Nha...), nhiều quốc gia Đông Âu đã và đang còn chỉnh sửa mô hình thể chế sau khi chế độ cộng sản sụp đổ vào thập niên 1990.

Ở Ba Lan, cuộc bầu cử quốc hội ‘bán dân chủ’ năm 1989 cho Tướng Wojciech Jaruzelski nắm quyền tổng thống nhưng là quyền do quốc hội chỉ định nhằm dung hòa hai phe gốc cộng sản và Công đoàn Đoàn kết.

Từ sau đó, bầu cử trực tiếp trao cho tổng thống uy tín lớn trong dân nhưng lại có ít quyền hiến định vì các hiến pháp dân chủ Ba Lan đều e ngại ‘dấu vết độc tài’ nên hạn chế quyền lực cho một cá nhân và chuyển nhiều quyền sang cho nghị viện.

Tình trạng này gây ra lộn xộn nghị trường vì các tranh cãi đảng phái gây bất ổn cho chính trị, cản trở các sáng kiến cải cách và về sau này, các đợt chỉnh sửa luật hiến pháp đã dần tăng quyền cho thủ tướng.

Hiện nay, tổng thống Ba Lan tuy có nhiều quyền hơn trước và là nguyên thủ quốc gia nhưng vẫn không nhiều quyền bằng thủ tướng.

Tuy thế, thủ tướng cũng chỉ có thể nắm quyền nếu lập được liên minh các đảng trong quốc hội và có thể bị quốc hội bãi nhiệm bất cứ lúc nào nếu hội tụ đủ số phiếu.

Chỉ cần 46 dân biểu thu thập đủ chữ ký là quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm thủ tướng.

Tại Nga, ngay từ sau khi Liên Xô sụp đổ, quyền lực tổng thống dưới thời Boris Yeltsin đã được đề cao và còn tăng thêm trong hai nhiệm kỳ đầu của ông Vladimir Putin.

Thủ tướng Nga luôn có vai trò yếu hơn tổng thống và dù là vị trí được Viện Duma Quốc gia bổ nhiệm, chức vụ này có thể bị tổng thống miễn nhiệm bất cứ lúc nào.

Hiến pháp Nga quy định thủ tướng phải điều hành chính phủ ‘theo đúng các sắc lệnh của tổng thống’.

Hiện nằm trong tay ông Dmitry Medvedev, chức thủ tướng Nga chỉ có một ‘ưu điểm’ là trong trường hợp tổng thống đột tử thì thủ tướng sẽ lên làm tổng thống lâm thời cho đến khi quốc hội chọn ra người mới.

Tại Ba Lan, và một số nước Đông Âu hậu cộng sản theo mô hình dân chủ nghị viện, khi tổng thống đột tử (như trường hợp ông Lech Kaczynski năm 2010), thì người lên thay tạm thời lại là chủ tịch quốc hội.

Quốc hội Việt Nam sắp thông qua các sửa đổi về Hiến pháp

Sự khác biệt này cho thấy xu hướng để thủ tướng ‘là người của tổng thống’ như tại Nga, hay ‘do Quốc hội kiểm soát’ như Ba Lan, mỗi bên đều có mặt hay và mặt dở của nó và là sản phẩm của diễn biến lịch sử mỗi nơi.

Tiến hóa thể chế

Nhìn chung, việc thể chế hóa cuộc đấu tranh giữa các cơ quan nắm quyền lực quốc gia không phải là chuyện lạ trong lịch sử các thể chế.

Ngay ở Anh, đây cũng là một quá trình lâu dài cho dù từ thời Henry VIII hệ thống chính trị luôn có vị quốc vương nắm cả thần quyền (đứng đầu Anh giáo) và thế quyền.

Ví dụ thủ tướng Anh tới giữa thế kỷ 19 chỉ là ‘bộ trưởng thứ nhất’ (primus inter pares) nhưng một luật về nghị viện năm 1911 đã tước đi nhiều quyền lập pháp của Thượng viện (Viện Nguyên lão – House of Lords) và trao cho thủ tướng quyền đề xuất sáng kiến lập pháp trong Hạ viện.

Tại Singapore, Thủ tướng có nhiều quyền hơn cả vì thừa hưởng vị thế của 'Toàn quyền Singapore' từ thời thực dân Anh nhưng chức này cũng phải do Tổng thống bổ nhiệm.

Tổng thống Singapore, theo một sửa đổi hiến pháp năm 1991 cũng có thêm quyền giám sát chi tiêu của Thủ tướng.

"Hiến pháp phản ánh một triết lý chính trị nhấn mạnh tới sự ổn định của chính quyền"

Thu tướng Singapore Lý Hiển Long

Hệ thống của Mỹ dù không có thủ tướng nhưng quyền hành pháp tối cao của tổng thống cũng liên tục bị các đảng trong Quốc hội tìm cách hạn chế và cân bằng lại.

Nghị viện Mỹ cũng có thể mở các cuộc điều tra nhằm luận tội tổng thống (impeachment) với Chánh án Tối cao Pháp viện chủ tọa mà Bill Clinton là người gần nhất trở thành ‘đối tượng điều tra’ hồi năm 1995.

Với Việt Nam hiện nay, các nỗ lực sửa đổi Hiến pháp 1992, một văn bản bất cập vì mang nhiều dấu ấn của mô hình xã hội chủ nghĩa Đông Âu đã lỗi thời, là rất cần thiết dù đã khá muộn.

Nhưng chuyển nhiều quyền cho cơ quan Chủ tịch nước cũng có nghĩa là trách nhiệm của vị nguyên thủ quốc gia mà hiện lo nhiều công tác mang tính nghi lễ sẽ nặng nề và khó khăn hơn.

Các quy định mới cũng cần ghi rõ nếu Chủ tịch nước làm sai thì cơ quan nào sẽ giám sát, cảnh báo nếu chưa thể luận tội được như với ‘President’ ở Mỹ.

Vì giới quan sát lịch sử cũng đã chỉ ra rằng mô hình tổng thống chế (khá được ưa thích ở Nam Mỹ và châu Phi) cũng dễ dẫn tới độc tài.

Thượng viện Anh được cải tổ từ Viện Nguyên lão do giới quý tộc và tăng lữ nắm qua nhiều thế kỷ

Còn nhìn chung, câu nói của nam tước John Dalberg-Acton ở Anh từ xưa rằng 'Quyền lực tuyệt đối thì tham nhũng tuyệt đối' luôn là điều nhắc nhở cho mọi người nắm quyền lo việc nước, bất kể ở đâu.

Tiến lên một bước nữa, nếu thực sự muốn tăng quyền và uy tín cho Chủ tịch nước, Việt Nam cần cho bầu cử trực tiếp chọn người nắm chức vụ này.

Vì nguyên thủ quốc gia do dân bầu trực tiếp (như ở Pháp, Nga, Ba Lan) tự thân có uy tín và quyền chính trị lớn hơn quyền đến từ một cơ quan nào khác trao cho.

Còn nếu Trung ương Đảng sẽ đóng vai trò giám sát Chủ tịch nước đó thì cũng cần đặt hoạt động của Trung ương Đảng vào quy định cụ thể của pháp luật.

Kinh nghiệm ở Anh cho thấy một định chế nắm quyền nghiễm nhiên, không qua bầu cử như Viện Nguyên Lão, tụ họp các dòng họ đại quý tộc hưởng quyền thế tập từ thế kỷ 10 và các giám mục Anh giáo, cũng có thể đặt vào hệ thống pháp luật chung nếu muốn.

Và cho đến ngày nay, Anh Quốc vẫn tiếp tục bàn về cải tổ House of Lords mà hiện có vai trò Thượng viện kiêm chức năng thẩm tra các vụ án vượt cấp với Tòa Tối cao (High Court).

Thời gian trước có ý kiến trong một số giới người Việt ở nước ngoài nói hay là cần lập ra một Thượng viện để lấy chỗ cho Trung ương Đảng.

Đấy chỉ là một quan điểm chưa rõ được hưởng ứng ra sao nhưng cũng không nên vì thế mà cho rằng sửa đổi Hiến pháp đã ‘đụng trần’ khi nói về sự lãnh đạo của Đảng tại Việt Nam.

Vì Đảng cầm quyền ở đâu thì cũng cần tiến hóa theo biến đổi thời sự và nhu cầu cuộc sống.