Hội nhập ASEAN vẫn còn là ảo vọng

Đối với các nước ASEAN, điểm chuẩn để đánh giá chủ nghĩa khu vực thành công là sự hiệu quả của ASEAN trong việc đã đưa các quốc gia trong khu vực xích lại gần nhau hơn. Tình trạng ít có xung đột giữa các quốc gia được cho là nhờ ASEAN đã thành công trong việc xây dựng một sự nhận thức khu vực thấu đáo hơn trong giới hoạch định chính sách. Tuy nhiên, trong khi khu vực này vẫn đang thể hiện tốt từ khi Hiến chương ASEAN được thông qua hồi tháng 11 năm 2007, hội nhập vẫn còn là một khát vọng chưa được thỏa mãn.

Theo thống kê, 90% các mục tiêu của ba trụ cột của Cộng đồng ASEAN – an ninh chính trị, kinh tế, và văn hóa xã hội – đã được hoàn thành.

Trọng tâm bây giờ nằm ở việc ký kết và phê chuẩn các hiệp định liên chính phủ, thông qua các kế hoạch hoạt động, tiến hành nghiên cứu, thành lập các ủy ban và các hành động tương tự khác. Tính hiệu quả cũng như phạm vi thực hiện của các biện pháp này ít được chú ý hơn. Không có nhiều hành động được tiến hành để giảm thiểu chi phí giao dịch, tăng cường các dòng chảy nội khối ASEAN, và cải thiện tốc độ và chiều sâu của sự hội nhập ASEAN.

Thành tựu to lớn của ASEAN là việc tạo thuận lợi cho các mối quan hệ trong khu vực với các cường quốc, cũng như với các tổ chức khu vực và quốc tế. Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á (EAS) – bao gồm ASEAN và Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Úc, New Zealand, Nga, và Ấn Độ – và ASEAN+3 – ASEAN và Trung Quốc, Nhật Bản, và Hàn Quốc – là các thể chế ở vị trí trung tâm trong các mối quan hệ nói trên.

Với việc EAS đẩy mạnh Quan hệ Đối tác Kinh tế Toàn diện khu vực Đông Á và việc ASEAN+3 thúc đẩy một Hiệp định Thương mại Tự do Đông Á, các đề xuất hội nhập kinh tế khu vực lại đang cạnh tranh lẫn nhau. Việc mở ra các cuộc đàm phán về Hiệp định Quan hệ Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP) hồi tháng 11 năm 2012 là một bước tiến bộ. ASEAN có thể tránh được việc phải lựa chọn giữa hai tầm nhìn kinh tế khác nhau.

Quan trọng hơn, là một thỏa thuận đa phương, RCEP đem đến cơ hội tránh các khía cạnh gây bóp méo thương mại của các hiệp định thương mại tự do riêng lẻ của mỗi quốc gia, vì các đối tác của ASEAN – Úc, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản, New Zealand, và Hàn Quốc – đều là các quốc gia đã ký các Hiệp định Thương mại Tự do (FTA) với ASEAN.

Nhưng sự hiện diện của Ấn Độ trong nhóm lại là một mối lo ngại. Ấn Độ thường là nguyên nhân của sự bế tắc trong các cuộc đàm phán kinh tế và thương mại đa phương. Dù chính quyền Thủ tướng Narendra Modi đã thúc đẩy ủng hộ thương mại, chính phủ Ấn Độ vẫn cần khắc phục bản chất (theo hướng gây cản trở) của bộ máy quan liêu Ấn Độ nếu muốn các cuộc đàm phán về RCEP được hoàn tất thành công.

Mối quan ngại chính cũng là mối quan ngại chủ yếu của ASEAN sau năm 2015 là hội nhập vẫn còn là ảo vọng. ASEAN là một cộng đồng ngoại giao có rất ít ảnh hưởng đối với đời sống của đa số người dân ở 10 quốc gia thành viên. Các nước ASEAN có những hệ thống chính trị, luật pháp, và kinh tế đa dạng và đang ở những cấp độ phát triển kinh tế khác nhau.

Có một mối lo ngại thật sự về một ASEAN “hai giai đoạn” đang nổi lên. Sáu quốc gia thành viên sáng lập cùng Việt Nam đang dẫn đầu trong khi Myanmar, Campuchia, và Lào vẫn sa lầy trong tình trạng kém phát triển nhất. Trong các quốc gia thành viên, lòng trung thành và sự đồng cảm chỉ được tập trung ở cấp độ nhà nước địa phương.

Gần như không tồn tại một tư duy chung ASEAN bên ngoài giới hoạch định chính sách, học giả, và nhà báo. Đa số các doanh nhân phản đối sự hợp tác kinh tế chặt chẽ hơn nếu điều đó làm lung lay vị thế thống lĩnh thị trường vốn có của họ, trong khi họ vẫn muốn xâm nhập thị trường các nước láng giềng. Các nhà hoạch định chính sách ASEAN có vẻ như chỉ mang tầm nhìn hẹp (tunnel vision). Ba trụ cột của Cộng đồng ASEAN được thảo luận như những lĩnh vực tách biệt nhau, và sự tương tác, giao thoa giữa ba lĩnh vực này là rất nghèo nàn.

Thứ đang thiếu là một cách tiếp cận “quản trị tổng thể.” Các nhà hoạch định chính sách của ASEAN đang tập trung vào trách nhiệm của họ ở mỗi lĩnh vực riêng lẻ và không thể dành mối quan tâm của mình cho những vấn đề có ảnh hưởng tới các lĩnh vực xã hội khác. Dù sự kết nối ASEAN đã được thảo luận nghiêm túc nhưng những vấn đề khó khăn của sự hội nhập “đằng sau biên giới” vẫn cần được giải quyết. Các khía cạnh quan trọng bao gồm việc hài hòa hóa các tiêu chuẩn hải quan, quy chuẩn hóa các chế độ pháp lý, và phát triển cơ sở hạ tầng công nghệ truyền thông – thông tin.

Ngay cả khi các đề xuất được đưa ra có vẻ sẽ thúc đẩy sự hội nhập chặt chẽ hơn, chúng vẫn không tính đến thực tế. Trong Hội nghị hẹp các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN diễn ra hồi tháng 1 năm 2015, Malaysia đã nhắc lại lời kêu gọi về một múi giờ ASEAN chung cho thủ đô các nước thành viên. Tuy nhiên, múi giờ của Đông Timor lại sớm hơn múi giờ của Malaysia hai tiếng rưỡi; việc điều chỉnh theo múi giờ chung của ASEAN sẽ không có ý nghĩa gì. Điều này có đồng nghĩa với việc cánh cửa trở thành thành viên trong tương lai của Đông Timor sẽ khép lại?

Một mối lo ngại ngày càng tăng là sự đoàn kết mong manh của ASEAN. Các bên bên ngoài có khả năng định hình lập trường của các nước ASEAN trong các vấn đề khu vực, chẳng hạn như các tranh chấp chủ quyền hàng hải trên biển Đông. Điều này có thể làm suy yếu các nỗ lực nhằm tạo ra một tầm nhìn ASEAN thống nhất.

Do Trung Quốc đang gây ảnh hưởng lên các nước ASEAN để ngăn cản bất kỳ quyết định nào có thể ảnh hưởng đến lợi ích của Trung Quốc trong các cuộc đàm phán song phương, ASEAN sẽ ngày càng khó đạt được một sự đồng thuận.

Tháng 7 năm 2012, Campuchia đã ngăn cản việc nhắc tới tranh chấp biển Đông (trong thông cáo chung), dẫn đến sự thất bại lần đầu tiên trong việc đưa ra một thông cáo chung của một Hội nghị Bộ trưởng ASEAN. Diễn tiến này là một dấu hiệu cho những xu hướng trong tương lai.

Các nước ASEAN sẽ chịu áp lực trong việc tránh những chỉ trích của các cường quốc bên ngoài, và các nước ASEAN dễ bị tổn thương hơn có thể sẽ cảm thấy bị buộc phải đồng tình với các quốc gia bảo trợ của họ. Do đó, các thông cáo chung của ASEAN có thể được xem như là một phương  tiện nhằm dán kín những khác biệt trọng yếu. Vẻ ngoài đoàn kết của ASEAN đang che đậy những sự khác biệt rõ rệt trong quan điểm của mỗi thành viên.

Nguồn: Berry Desker, “ASEAN Integration Remains a Illusion,” East Asia Forum, 02/04/2015.

Biên dịch: Lê Công Anh | Hiệu đính: Nguyễn Huy Hoàng

Barry Desker là Nghiên cứu viên cấp cao và là Giáo sư ngành Chính sách Đông Nam Á tại Trường Quan hệ Quốc tế S. Rajaratnam, Đại học Công nghệ Nanyang, Singapore.

(Nghiên Cứu Quốc Tế)