Một thí dụ cho thấy hệ quả của tam quyền không phân lập

Luật sư Ngô Ngọc Trai (Đoàn luật sư tỉnh Nam Định) – kính gửi Danlambao, trước thực trạng khiếu kiện về đất cát ở nước ta hiện nay, mỗi năm phát sinh hàng vạn vụ việc. Tôi có bài viết phân tích góc độ pháp lý của vụ việc với mong muốn cung cấp cho bạn đọc thêm một góc nhìn.
Lý thuyết về tam quyền phân lập được nêu ra đầu tiên bởi nhà triết học Hy Lạp cổ đại Aristoteles (384 – 322 TCN) và được hoàn thiện thành học thuyết hoàn chỉnh bởi nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp là ông Montesquieu (1689 – 1755).

Nội dung cốt lõi của học thuyết này cho rằng quyền lực nhà nước luôn có xu hướng mở rộng và lạm quyền. Điều này có bởi trong mỗi người ý chí vì quyền lợi cá nhân luôn lấn át ý chí vì quyền lợi chung. Để bảo vệ các quyền tự do của người dân trong mối quan hệ với nhà nước thì quyền lực nhà nước cần được giới hạn. Mặt khác quyền lực chỉ có thể được giới hạn bởi chính quyền lực, do vậy để giữ cho quyền lực nhà nước không tiêu cực xâm phạm tới người dân thì quyền lực nhà nước không nên tập trung mà cần phân chia.

Học thuyết về tam quyền phân lập hay phân chia quyền lực là nền tảng cơ bản xây dựng lên các bản Hiến pháp tư sản trong đó tiêu biểu là Hiến pháp Hoa Kỳ. Theo đó quyền lực nhà nước được phân chia làm ba nhánh tồn tại độc lập, kiềm chế, giám sát lẫn nhau là lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Ở Việt Nam, trên cơ sở tiếp thu những tinh hoa kiến thức nhân loại và phù hợp với đường lối phát triển đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, mô hình tổ chức quyền lực nhà nước được thể hiện dưới dạng như sau: Nghị quyết đại hội 10 của Đảng cộng sản khẳng định: “Xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (Văn kiện đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 10 NXB chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, trang 126).

Việc tổ chức quyền lực nhà nước như vậy xuất phát từ mong muốn đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân, tránh xu thế lạm quyền của cơ quan nhà nước. Tuy vậy, trong quá trình xây dựng chính sách và trong khi luật pháp đang trong quá trình hoàn thiện, đã tồn tại một cơ quan nắm giữ cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp liên quan đến một vấn đề hết sức quan trọng.

Cơ quan đó là UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là UBND cấp tỉnh). Đây là cơ quan hành pháp nhưng đã nắm giữ cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cơ quan này đã sử dụng cả ba quyền trong việc thực hiện vai trò quản lý nhà nước về đất đai, cụ thể là việc thu hồi đất giải phóng mặt bằng.

Về quyền lập pháp

Theo Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành, các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất, khung giá đất đền bù, danh mục các khoản hỗ trợ, chính sách tái định cư được ban hành một phần bởi chính phủ, một phần bởi UBND cấp tỉnh.

Chính phủ ban hành các nguyên tắc chung về trình tự thủ tục thu hồi đất, danh mục các khoản hỗ trợ. Trên cơ sở đó UBND cấp tỉnh ban hành khung giá đất, chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư. Trong đó đáng lưu ý là khung giá đất của tỉnh. Khung giá đất được UBND cấp tỉnh ban hành mỗi năm là cơ sở để tính mức thuế sử dụng đất và tính mức giá đền bù khi nhà nước thu hồi đất. Khung giá này luôn thấp hơn so với mức giá chuyển nhượng đất trên thị trường, với lý do để tránh cho mức thuế người sử dụng phải nộp cao quá, nhưng mặt khác khi đất bị thu hồi thì người bị thu hồi đất luôn bị đền bù với mức giá thấp.

Cùng với khung giá đất, mức hỗ trợ và chính sách tái định cư đều do UBND cấp tỉnh ban hành phù hợp với địa phương. Các quy định này có giá trị thực thi không khác gì luật do Quốc hội ban hành, nó là cơ sở viện dẫn giải quyết các vụ việc của Sở ban ngành, UBND cấp dưới và kể cả tòa án. Như vậy UBND cấp tỉnh là cơ quan hành pháp nhưng đã thực hiện chức năng của cơ quan lập pháp, đó là ban hành luật.

Về quyền hành pháp

UBND cấp tỉnh là cơ quan trực tiếp thực hiện các việc thu hồi đất, đền bù, hỗ trợ, tái định cư. UBND cấp tỉnh chỉ đạo UBND cấp dưới và các sở ban ngành thực thi các quy định của chính phủ và của UBND tỉnh. Đây là vai trò đúng của UBND tỉnh, vai trò của cơ quan hành pháp.

Về quyền tư pháp

Theo quy định của Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì người dân có quyền khiếu nại khi không đồng ý với quyết định thu hồi đất hoặc khi không đồng ý về mức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Người giải quyết khiếu nại không ai khác chính là chủ tịch UBND cấp tỉnh. Chủ tịch UBND cấp tỉnh đứng đầu UBND cấp tỉnh, trong mối tương quan với chủ thể bên ngoài chủ tịch UBND cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh là một.

Cơ quan này giải quyết việc khiếu nại về chính họ, do vậy xu hướng giải quyết đương nhiên sẽ là bảo vệ quan điểm, việc làm trước đó. Quyết định giải quyết khiếu nại của chủ tịch UBND cấp tỉnh được thi hành, ai chống lại sẽ bị cưỡng chế.

Như vậy UBND cấp tỉnh là cơ quan hành pháp nhưng đã giữ cả vai trò phán xét của cơ quan tư pháp.

Hệ quả của tam quyền không phân lập

Việc UBND cấp tỉnh là cơ quan hành pháp nhưng giữ cả quyền lập pháp, tư pháp trong khi thực hiện vai trò quản lý nhà nước về đất đai, dẫn đến hệ quả là chủ thể này trở thành giống như ông vua một nước chư hầu. Trong mối quan hệ với dân chúng thì đất đai dân chúng chỉ được quyền sử dụng do ông ta cho phép, còn quyền quyết định thay đổi thuộc về ông ta, vấn đề chỉ là ông ta muốn làm gì với nó. Đối với vua bên trên thì chẳng có gì lo sợ vì quyền năng của ông ta chính do vua trên ban cho, việc sử dụng quyền năng sẽ phải là như vậy để bảo vệ quyền lợi vua trên, vấn đề chỉ là ông vua chư hầu cần khéo léo một chút khỏi làm phiền hà đến trật tự và uy nghiêm của vua trên mà thôi.

Cán bộ thừa hành theo đó trong khi thực thi công vụ luôn cho việc làm của mình là đúng lý, giống như một con robot đã được lập trình sẵn, hoàn toàn vô tình nghĩa, từng bước từng bước dẫm đạp mọi thứ để đạt tới mục tiêu thu hồi đất. Họ giống như người lính của ông vua khi xưa, sẵn sàng dùng gươm giáo chống lại chính nhân dân mình. Đặc biệt khi công vụ được thôi thúc bởi quyền lợi thì sẽ dễ dàng dẫn tới tình trạng chuyên chế, độc đoán, tham nhũng.

Khi phát sinh bất đồng với người dân bị thiệt thòi, họ không quan tâm tới quyền lợi chính đáng của người dân, gạt bỏ đối thoại hoặc chỉ làm chiếu lệ và luôn sẵn sàng sử dụng bộ máy đàn áp. Đó là chưa kể đến khi triển khai công việc thu hồi đất, họ sử dụng mọi thủ đoạn có thể để đẩy người dân ra khỏi mảnh đất của mình.

Doanh nghiệp khi chậm được bàn giao mặt bằng, tiến độ dự án sẽ chậm gây thiệt hại về kinh tế. Doanh nghiệp thông thường luôn gắn bó chặt chẽ và không tiếc gì để mặt bằng được bàn giao sớm thời hạn. Trong khi đó UBND tỉnh lại nắm trong tay bộ máy cưỡng chế.

Tâm thế người dân khi bị mất đất canh tác hoặc đất ở đã sinh sống bao năm, giống như thủa xưa người nông dân bị quan lại ép bán mảnh ruộng tốt với giá rẻ mạt hoặc do biến loạn thổ phỉ, giặc giã mà người dân phải rời xa nơi chôn rau cắt rốn, nơi mồ mả ông cha của mình. Mất đất là điều người dân không hề mong muốn và nó mặc nhiên đụng chạm tới những thân thuộc của con người. Nhưng giặc giã thì có thể hết người dân còn có thể quay về, nay người lấy đất lại nhân danh quyền lợi chung và việc lấy đi là vĩnh viễn.

Tâm trạng người dân mất đất luôn không bao giờ thoải mái và họ mong muốn việc thu hồi đất phải thực sự công khai minh bạch và sự hy sinh của họ phải thực sự vì quyền lợi chung. Nhưng trong hiện tại người dân luôn phải cam chịu chấp nhận và việc đòi hỏi giải trình về dự án là điều thật xa xôi. Mặt khác cái gọi là vì “mục đích phát triển kinh tế” trong việc nhà nước thu hồi đất, với sự hiện diện trên thực tế là các doanh nghiệp, quá rộng lớn và mơ hồ khiến cho chính cán bộ thừa hành thay vì giải đáp làm rõ họ câm nín hành động và khi bị cản trở họ liền đàn áp.

Người dân lâm vào tình trạng bế tắc khi mà người giải quyết khiếu nại chính là người xâm phạm. Không thể trông mong vào kết quả giải quyết khiếu nại của chủ tịch UBND các cấp, họ trông chờ ở vua trên tức cấp chính phủ và đó là lý do dẫn đến các vụ khiếu nại vượt cấp, một số trường hợp chống đối và như thường thấy họ bị cưỡng chế thực hiện.

Ở Việt Nam mỗi năm trong cả nước xảy ra hàng vạn vụ khiếu kiện về đất đai, điều này là minh chứng quan trọng cho thấy nguyên nhân không phải sai phạm, yếu kém ở một vài địa phương hay của một vài cán bộ. Rõ ràng đây là hệ quả thực tế của sai lầm trong phân công vai trò, chức năng cho một cơ quan nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể. Khi chính sách pháp luật của nhà nước đang trong quá trình hoàn thiện, với vai trò quả lý nhà nước về đất đai, UBND cấp tỉnh đã nắm giữ cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hầu như trong tất cả các vụ việc thu hồi đất cơ quan này mặc nhiên ở trong tình thế hoàn toàn đối đầu với người dân.

Nhận định rõ bản chất vấn đề để có giải pháp

Để có giải pháp cho tình trạng khiếu kiện về đất đai như hiện nay cần nhìn ra bản chất pháp lý có tính nền tảng của sự việc. Đó là xóa bỏ tình trạng tam quyền tập trung nơi UBND cấp tỉnh.

Cần sửa đổi Hiến pháp, các văn bản luật, xác định quyền sở hữu tư nhân của người dân đối với đất đai, khi nhà nước hay doanh nghiệp muốn có đất phải thương lượng và được sự đồng ý của người có đất, theo đó đương nhiên sẽ không có khiếu nại, khiếu kiện. Các dự án khi đó đòi hỏi những yếu tố đang rất thiếu vắng trong hiện tại là đảm bảo tính thiết thực, đúng đắn, khoa học, ngoài ra phải đảm bảo sự công tâm, khách quan của cán bộ trong khi thừa hành công vụ.

Công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai, UBND cấp tỉnh sẽ không ban hành khung giá đất và không ra quyết định thu hồi đất. Giá đất sẽ căn cứ theo giá thị trường và việc bàn giao đất cũng sẽ bởi sự tự nguyện của dân chúng. Làm điều đó để xóa bỏ tình trạng cơ quan hành pháp ban hành luật vốn dĩ chỉ thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp.

Ông Montesquieu đã viết trong cuốn sách kinh điển Bàn về tinh thần pháp luật (De L’esprit des lois) như sau : “Hãy xem người công dân trong các nước cộng hòa kia ở trong cảnh ngộ: Cơ quan cầm quyền vừa là kẻ thi hành luật và tự cho mình là kẻ lập pháp. Họ có thể tàn phá quốc gia bằng những ý chí chung sai lầm của họ. Mà họ còn nắm cả quyền xét xử nữa thì họ có thể đè nát mỗi công dân theo ý muốn của họ”(Bàn về tinh thần pháp luật, NXB lý luận chính trị, 2006, trang 107).

Nếu ai không tin những lời trên của ông Montesquieu, hãy tự tìm hiểu về những người bị thu hồi đất ở địa phương mình.

Luật sư Ngô Ngọc Trai – Đoàn luật sư tỉnh Nam Định