Dương Danh Huy - Quản lí căng thẳng một cách công bằng ở Biển Đông

Sau mười ba năm, các bên trong tranh chấp vẫn chưa hề tiến được bước nào tới giải pháp cho các tranh chấp. Do đó, điều cần thiết bây giờ là một Bộ Quy tắc ứng xử (COC) không những khắc phục được các điểm yếu của DOC mà còn phải có biện pháp nhằm giải quyết các thách thức mới phát sinh từ năm 2002.

Năm 2002 ASEAN và Trung Quốc kí kết Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) với hứa hẹn "tăng cường các điều kiện thuận lợi cho một giải pháp hòa bình và bền vững đối với các khác biệt và các tranh chấp giữa các nước liên quan". Đáng tiếc, sau mười ba năm, các bên trong tranh chấp vẫn chưa hề tiến được bước nào tới giải pháp cho các tranh chấp, trong khi các hành vi cưỡng chế và đơn phương khác lại tăng lên đều đặn, gây ra nhiều căng thẳng cao độ. Điều cần thiết bây giờ là một Bộ Quy tắc ứng xử (COC) không những khắc phục được các điểm yếu của DOC mà còn phải có biện pháp nhằm giải quyết các thách thức mới phát sinh từ năm 2002.

Việc Trung Quốc dùng vũ lực chiếm đoạt các đảo và rạn đá năm 1974 và 1988 đã không lặp lại có thể được coi là một thành công của DOC. Tuy nhiên, điều này có thể là do hệ quả của môi trường địa chính trị khu vực và toàn cầu nhiều hơn là nhờ có DOC. Hơn nữa, từ năm 2009 Trung Quốc đã phát triển chiến lược sử dụng lực lượng bán quân sự với các tàu ngư chính, hải giám và tuần dương để chống lại các bên khác trong tranh chấp, bao gồm cả việc sử dụng vòi rồng phun nuớc, phá hoại thiết bị khảo sát địa chấn, và đâm húc, như một phương cách để len lách, né tránh quy định “không đe dọa hay sử dụng vũ lực” của DOC.

Cơ bản hơn, DOC đã thất bại vì, ngoại trừ đàm phán Việt-Trung về phân giới vùng biển ngoài cửa Vịnh Bắc Bộ, chưa có bất kì cuộc đàm phán nào nhằm giải quyết các tranh chấp về quyền tài phán, nói chi đến các tranh chấp lãnh thổ.

Việc từ năm 2002 không một nước nào đưa người tới cư ngụ tại các thực thể địa lí trước đó chưa có người ở là một thành công rõ ràng của DOC. Tuy nhiên, năm 2012 Trung Quốc đã bắt đầu ngăn cản người Philippines tiếp cận bãi cạn Scarborough, có nghĩa trên thực tế họ đã chiếm đoạt một thực thể địa lí trước đó không có người ở, bằng cách sử dụng lực lượng bán quân sự trên biển mà không cần dùng cách đưa người tới cư ngụ. Vì không có việc cư ngụ trên rạn san hô này nên về mặt câu chữ thì Trung Quốc đã không vi phạm DOC. Thế nhưng, thật ra tinh thần của DOC về ngăn ngừa việc chiếm đoạt các thực thể địa lí mới đã bị vi phạm. Ngoài ra, các hoạt động xây dựng đảo quy mô lớn của Trung Quốc, dù theo nghĩa đen không phải là chiếm đóng các thực thể địa lí mới, đã tạo nên một sự thay đổi khổng lồ trong việc cư ngụ trên các thực thể địa lí, do đó cũng vi phạm tinh thần vừa nêu. Cuối cùng nhưng quan trọng không kém, việc Trung Quốc phong tỏa bãi Cỏ Mây (Second Thomas Shoal) là một mưu toan hòng đánh bật Philippines ra khỏi một thể địa lí có công dân họ cư ngụ, và là một vi phạm mặt bổ sung của tinh thần nói trên.

Nhìn lại quá khứ, chúng ta có thể thấy Trung Quốc đã từ bỏ chính sách "trỗi dậy hòa bình" trong khoảng thời gian giữa năm 2006 và 2007 khi họ rút ra khỏi thủ tục giải quyết tranh chấp của UNCLOS đối với các vấn đề liên quan đến phân định biển và kế đến ép BP rút khỏi các dự án dầu khí ở bể Nam Côn Sơn. Khu vực này gần với lãnh thổ không bị tranh chấp của Việt Nam hơn là quần đảo Truờng Sa, và theo thủ tục giải quyết tranh chấp của UNCLOS chắc chắn sẽ được kết luận là thuộc về vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của Việt Nam. Kể từ đó, đã có một loạt sự cố xảy ra đều đặn liên quan đến không gian biển mà DOC đã hoàn toàn bất lực trong việc ngăn chặn. Thất bại này xuất phát từ việc nó không liệt kê một cách đầy đủ “các hoạt động làm phức tạp hoặc leo thang tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định”. Kết quả là cụm từ đó đã trở thành lời biện ngôn vô nghĩa mà các bên tranh chấp có thể rêu rao, có khi một cách đạo đức giả, nhằm cáo buộc rằng bên khác đã vi phạm DOC.

Đối diện với sự căng thẳng ngày càng gia tăng vì các chiến lược, chiến thuật, và các hành động cưỡng chế và đơn phương được triển khai ở Biển Đông từ năm 2007, một số chính phủ và các nhà phân tích đã đặt hi vọng vào một bản COC mới giữa ASEAN và Trung Quốc. Nhưng khu vực Biển Đông không thể chấp nhận thêm một văn kiện không có hiệu quả nữa. COC không những phải khắc phục những điểm yếu của DOC mà còn phải có biện pháp nhằm giải quyết những thách thức mới đã phát sinh từ năm 2002. Trong những thách thức này có những chiến lược và chiến thuật mới mà các bên tranh chấp khác nhau đã triển khai, việc Trung Quốc rút ra khỏi thủ tục giải quyết tranh chấp của UNCLOS về các vấn đề liên quan đến phân định biển, và các đảo mới được tạo ra hoặc mở rộng trong khu vực quần đảo Trường Sa.

Thế thì, những yếu tố của một COC công bằng và có thể có hiệu quả là gì?

Thứ nhất, nó phải giúp duy trì nguyên trạng của việc kiểm soát trên thực tế của các bên tranh chấp khác nhau đối với các đảo và rạn đá. Mặc dù mỗi bên tranh chấp đều đương nhiên cho rằng việc kiểm soát của bên khác đối với các thực thể địa lí là bất hợp pháp, nhưng bất kì nỗ lực nào có tính cưỡng chế nhằm thay đổi hiện trạng cũng đều không thể chấp nhận được. Cần phải vừa xây dựng trên sự thành công của DOC trong việc ngăn chặn việc chiếm lấy các thực thể địa lí mới, vừa tính đến các chiến thuật mới như chiếm đoạt mà không cư ngụ, đánh bật một bên đang cư ngụ bằng cách phong tỏa, và xây dựng đảo quy mô lớn. Do đó:

1.    Các bên trong tranh chấp không được chiếm đoạt các thực thể địa lí đã có bên khác chiếm đóng.

2.    Các bên trong tranh chấp không được phong tỏa các thực thể địa lí đã có bên khác chiếm đóng.

3.     Các bên trong tranh chấp không được chiếm lấy các thực thể địa lí chưa được chiếm đóng , dù bằng cách chiếm đóng thực sự hoặc bằng cách không cho bên khác tiếp cận.

4.    Các bên trong tranh chấp không được xây đảo nhân tạo trên các bãi ngầm hoặc bãi lúc nổi lúc chìm, và không được mở rộng đảo dù là đảo tự nhiên hay đảo nhân tạo.

Nhóm nguyên tắc thứ hai phải xác định được những gì là, hay không là, đối tượng của tranh chấp chủ quyền, do đó ngăn chặn những mưu toan nguỵ tạo chủ quyền hay bịa ra tranh chấp chủ quyền ở những nơi không có tranh chấp, hoặc phủ nhận sự tồn tại của tranh chấp thực tế. Tất cả các điều đó đều góp phần đáng kể vào việc gây ra căng thẳng.

5.    Các bên trong tranh chấp chỉ được yêu sách chủ quyền đối với các đảo, được định nghĩa là những thực thể địa lí tự nhiên cao hơn mặt nước ở mức thuỷ triều cao. Bãi lúc nổi lúc chìm bên trong lãnh hải của một đảo sẽ thuộc cùng chủ quyền với đảo đó. Các bên tranh chấp phải đi đến thỏa thuận về những thực thể địa lí nào là đảo, và không phải là đảo.

6.    Các bên trong tranh chấp phải đi đến thỏa thuận về đảo nào là đảo đang có tranh chấp.

Nhóm nguyên tắc thứ ba cần quy định về lãnh hải 12 hải lí các của đảo, tức là vùng biển mà các bên trong tranh chấp đòi chủ quyền. Khác với trường hợp của đảo và rạn đá, không có ranh giới kiểm soát rõ ràng bên trong những vùng lãnh hải này. Điều này có nghĩa có nhiều nguy cơ xảy ra xung đột nếu có bên biện minh cho hành động đơn phương của mình bằng cách lập luận rằng các hành động này đều nằm trong chủ quyền của họ. Những nguyên tắc này nhằm ngăn chặn các hành động đơn phương không công bằng và cưỡng chế khác trong những vùng lãnh hải này. Chúng cũng cần thiết cho việc bảo vệ quyền lợi của các nước không dính líu tới các tranh chấp.

7.    Yêu sách đối với đường cơ sở thẳng và lãnh hải phải phù hợp với UNCLOS. Chế độ của lãnh hải, bao gồm cả quyền đi qua vô hại, phải phù hợp với UNCLOS.

8.    Lãnh hải của một đảo đang có tranh chấp cũng có tranh chấp. Các bên trong tranh chấp phải thoả thuận về một cơ chế công bằng tạm thời cho lãnh hải đang tranh chấp này.

Nhóm nguyên tắc thứ tư là cần thiết để làm giảm căng thẳng ở các khu vực Biển Đông nằm ngoài các đảo tranh chấp và lãnh hải của chúng. Trong khi các đảo nhỏ đang bị tranh chấp là cơ sở của các yêu sách đối kháng ở Biển Đông, thật ra không gian biển rộng lớn bên ngoài lãnh hải có nhiều giá trị hơn về tài nguyên lẫn sự kiểm soát chiến lược. Do đó, có nhiều khả năng xảy ra xung đột về quyền tài phán đối với các vùng biển này hơn là xung đột về các đảo. Điều đáng chú ý là khái niệm khai thác chung các khu vực tranh chấp, vốn có thể là một cách tiếp cận có hứa hẹn cho việc quản lí căng thẳng, đòi hỏi phải có sự đồng thuận về chỗ nào là các khu vực có tranh chấp; vì vậy những nguyên tắc sau là cần thiết để đạt được sự đồng thuận đó.

9.    Các bên trong tranh chấp cần đi đến một thỏa thuận về đảo nào được hưởng vùng đặc quyền kinh tế (EEZ).

10. Nếu một đảo được hưởng EEZ, các bên trong tranh chấp cần đi đến một thỏa thuận về phạm vi của EEZ này, một cách độc lập với vấn đề chủ quyền.

11. EEZ của một đảo đang có tranh chấp cũng có tranh chấp. Các nguyên tắc của Điều 74 UNCLOS sẽ được áp dụng tại đây và các bên trong tranh chấp sẽ thoả thuận về một chế độ hợp tác tạm thời, dựa trên những nguyên tắc này.

Vì khu vực có tranh chấp và khu vực không có tranh chấp đòi hỏi cách ứng xử khác nhau, bộ quy tắc ứng xử phải phân biệt hai loại khu vực này mới có thể đạt tính công bằng và hiệu quả. Ví dụ, bộ quy tắc ứng xử có thể quy định đúng đắn về việc khai thác chung cho các khu vực có tranh chấp, nhưng ý nghĩa của quy định đó sẽ bị đảo ngược nếu có bên đòi áp dụng nó cho khu vực không có tranh chấp về mặt pháp lí.

12. Các vùng nước bên ngoài các EEZ trong điểm 11 sẽ không liên quan gì đến các tranh chấp chủ quyền đối với các đảo và do đó không bị tranh chấp (trừ khi chúng đang có tranh chấp do việc chồng lấn EEZ hoặc thềm lục địa của các bờ biển chính). Trong những vùng biển không có tranh chấp này, các bên tham gia COC sẽ đi đến các thoả thuận cụ thể về hợp tác theo các quyền và trách nhiệm của mình dựa trên UNCLOS.

Cuối cùng, không những các điều khoản của COC phải công bằng mà cách giải thích chúng cũng phải khách quan, và tấm lưới an toàn cho điều này là sự giải thích của một tòa án quốc tế khi mọi biện pháp khác đều thất bại.

13. Nếu các bên trong tranh chấp có mâu thuẫn không thể hòa giải đối với bất cứ các nguyên tắc nào nêu trên, hoặc ở cách giải thích chúng, thì tòa án quốc tế sẽ phân xử.

Khác với DOC, các nguyên tắc trên không nhằm đi đến giải pháp cho các tranh chấp về lãnh thổ và về quyền tài phán. Chúng nêu ra những gì cần thiết cho việc quản lí căng thẳng một cách công bằng và hiệu quả trong khu vực Biển Đông. Điều đáng tiếc là nếu có một bên cho rằng họ có thể được lợi nhiều hơn bằng cách cưỡng ép, nhiều khả năng họ sẽ không chấp nhận việc quản lí căng thẳng hay giải quyết tranh chấp một cách công bằng. Thế thì các bên khác trong tranh chấp khác phải quyết định: chấp nhận một COC không hiệu quả để cho tất cả các bên hữu quan đều sẵn lòng kí kết, hay cố gắng để đạt được một COC với các nguyên tắc cần thiết nhưng một trong các bên trong tranh chấp sẽ không chịu kí kết? Có lẽ câu trả lời là các nước nhỏ trong tranh chấp nên bắt đầu bằng cách thoả thuận với nhau những nguyên tắc cần thiết cho việc quản lí căng thẳng một cách công bằng. Sau đó, họ sẽ vận động, và có nhiều khả năng sẽ nhận được, sự ủng hộ dành cho những nguyên tắc trên từ các quốc gia vốn chú trọng tới việc đảm bảo sự công bằng và ổn định, và cực lực phản đối sự cưỡng chế ngày càng leo thang. Điều này sẽ vừa giúp các nước nhỏ đạt được một COC có hiệu quả hơn, vừa giúp cho họ có thêm sự bảo vệ khi COC đó vẫn còn một số mặt hạn chế.

Dương Danh Huy

Người dịch: Phan Văn Song

Bài viết tiếng Anh của tác giả được đăng trên AMTI.

(Nghiên Cứu Biển Đông)