Quốc hội đã bị tiếm quyền?

Luật sư Ngô Ngọc Trai

Bài tham gia Diễn đàn BBC Tiếng Việt

Quốc hội quy định trong Hiến pháp 1992 rằng mình là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp

Hiến pháp 2013 có hai điểm thụt lùi cho thấy trong một thời gian dài Quốc hội đã yếu kém để cho Chính phủ lấn quyền. Và nay người ta sửa đổi hiến pháp cho phù hợp với thực tế, một cách để hợp thức việc làm sai trước đó.

Ai được quyền lập pháp?

Lý giải đưa ra là việc lập hiến có cả sự tham gia của người dân cho nên nói chỉ duy nhất Quốc hội thực hiện quyền lập hiến là không đúng do vậy bỏ đi từ duy nhất.Hiến pháp 2013 sửa bỏ đi nội dung Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, thay vào đó viết rằng Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp.

Nhưng đó là bao biện nhằm che dấu đi thực tế rằng cái quy định quốc hội là cơ quan duy nhất được quyền lập pháp kia đã bị xâm phạm một cách thô bạo suốt 20 năm qua.

Thật khó hiểu là quốc hội đã tự mâu thuẫn trong một vấn đề lớn, lớn nhất xét ở góc độ vai trò chức năng của quốc hội bởi đó là vấn đề lập pháp.

Một mặt Quốc hội quy định trong Hiến pháp 1992 rằng mình là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp.

Mặt khác, cũng chính Quốc hội ban hành ra Luật Ban hành Văn bản Quy phạm Pháp luật quy định một loạt chủ thể được quyền quy định luật.

"20 năm qua có không biết bao nhiêu nghị định thông tư ra đời và ngần đó lần đã có sự vi hiến."

Từ đó dẫn đến cơ quan hành pháp cũng thực hiện quyền lập pháp, 20 năm qua có không biết bao nhiêu nghị định thông tư ra đời và ngần đó lần đã có sự vi hiến.

Nay để phù hợp với thực tế hiến pháp đã bỏ đi nội dung Quốc hội là cơ quan duy nhất thực hiện quyền lập pháp.

Không chỉ vậy Hiến pháp còn bổ sung quy định tại Điều 100 rằng: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình.

Tức là hiến định quyền ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ.

Cũng tức là bẻ quẹo đi cả những nguyên lý cứng nhất về tổ chức bộ máy nhà nước.

Nước ngoài quy định thế nào?

Để rõ hơn vấn đề này có thể đối chiếu với quy định của hiến pháp hai nước Nhật Bản và Hàn Quốc.

Hiến pháp Hàn Quốc quy định rằng quyền lập pháp được trao cho Quốc hội giống như Hiến pháp Việt Nam 2013. Song Hiến pháp Nhật Bản xác quyết rõ hơn khi viết rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất và là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, giống như Hiến pháp Việt Nam 1992.

Hiến pháp hai nước đều cho phép chính phủ được ban hành văn bản để thi hành luật, tên gọi có thể là sắc lệnh hay nghị định. Nhưng các văn bản này có giá trị pháp lý yếu hơn luật và đều có thể bị phán quyết chế tài bởi một cơ quan tòa án về tính hợp hiến và hợp pháp.

"Đúng ra Hiến pháp cần giữ nguyên quy định quyền lập pháp chỉ duy nhất thuộc về quốc hội, chấm dứt tình trạng cơ quan hành pháp được quyền lập pháp. Nhưng rồi Hiến pháp lại chỉnh theo hướng cho phép cơ quan hành pháp được ban hành văn bản pháp luật để hợp thức những việc làm vi hiến trước đây."

Trong khi đó ở Việt Nam, nghị định và thông tư được xếp cùng chủng loại là văn bản quy phạm pháp luật giống như Hiến pháp và luật, cùng có hiệu lực bắt buộc thi hành và không được khiếu nại hay khởi kiện.

Ở Việt Nam chưa có tòa án hiến pháp đã đành, nhưng tòa án hành chính hiện cũng không có thẩm quyền xử lý những nghị định thông tư có nội dung trái luật.

Như thế là khác nhau về bản chất giữa các văn bản do cơ quan hành pháp Hàn Quốc và Nhật Bản ban hành so với Việt Nam.

Thực chất thì văn bản của cơ quan hành pháp Việt Nam có tính chất pháp lý đúng như luật không có gì khác.

Thực tế có những văn bản của chính phủ có nội dung trái luật nhưng người dân và doanh nghiệp không được khiếu nại hay khởi kiện bồi thường.

Đứng trước vấn đề như thế, đúng ra Hiến pháp cần giữ nguyên quy định quyền lập pháp chỉ duy nhất thuộc về quốc hội, chấm dứt tình trạng cơ quan hành pháp được quyền lập pháp.

Nhưng rồi Hiến pháp lại chỉnh theo hướng cho phép cơ quan hành pháp được ban hành văn bản pháp luật để hợp thức những việc làm vi hiến trước đây.

Điều đó cho thấy Quốc hội đã lệch lạc về vai trò chức năng, đã thối lui và chối bỏ trách nhiệm trên trận tuyến của mình.

Ai được quyết định ngân sách?

Vấn đề chi tiêu ngân sách Hiến pháp Hàn Quốc quy định rằng Quốc hội nắm quyền quyết định về ngân sách quốc gia. Hàng năm cơ quan hành pháp soạn thảo dự luật ngân sách quốc gia bao gồm các khoản chi tiêu, đệ trình lên Quốc hội trong thời hạn 90 ngày trước ngày bắt đầu năm tài chính mới. Quốc hội có trách nhiệm phê chuẩn dự luật ngân sách trong thời hạn 30 ngày trước ngày bắt đầu năm tài chính mới.

"Hiến pháp Nhật Bản cũng quy định Chính phủ lập dự toán ngân sách trình quốc hội quyết định, và không thể rõ ràng hơn hiến pháp nước này đã quy định: không một khoản tiền nào được chi cho dù Chính phủ có yêu cầu trừ khi được Quốc hội cho phép."

Hiến pháp Nhật Bản cũng quy định Chính phủ lập dự toán ngân sách trình quốc hội quyết định, và không thể rõ ràng hơn hiến pháp nước này đã quy định: không một khoản tiền nào được chi cho dù Chính phủ có yêu cầu trừ khi được Quốc hội cho phép.

Cũng cần hiểu rằng sự cho phép ở đây có thể trước hoặc sau khi đã chi. Thực tế trong hoạt động của chính phủ thì ngoài các khoản chi cố định hàng năm đã lập dự toán như chi như trả lương cho bộ máy, viện trợ nước ngoài… thì vẫn có những việc đột xuất cần chi tiêu mà trước đó không có trong dự định.

Trong trường hợp đó hiến pháp Nhật Bản và Hàn Quốc đều quy định về một quỹ dự trữ để chi tiêu cho những trường hợp đột xuất. Chính phủ được tự quyết việc chi tiêu và tính đúng đắn hợp lý của nó sẽ được quốc hội xem xét đánh giá ở lần họp gần nhất.

Từng khoản chi tiêu sẽ phải báo cáo giải trình, nếu việc chi tiêu không hợp lý thì chính phủ sẽ bị mất tín nhiệm, bị điều tra hoặc bỏ phiếu bất tín nhiệm buộc phải từ chức.

Đó là những biện pháp để đảm bảo rằng việc chi tiêu của chính phủ có giới hạn và không ngoài những mục đích chính đáng.

Ở Việt Nam thì sao?

Hiến pháp Việt Nam xưa nay cũng quy định Chính phủ lập dự toán ngân sách quốc gia trình Quốc hội quyết định, và các khoản chi ngoài dự toán cũng đều phải giải trình báo cáo.

"Khi Chính phủ được quyết việc chi tiêu và việc nào cũng có thể đưa ra được lý do bao biện cho nên chính phủ trở thành nơi phân phát bổng lộc ngân sách quốc gia khiến cho khắp các tổ chức doanh nghiệp hội đoàn bu bám vào đó."

Nhưng do thành phần đại biểu Quốc hội gồm nhiều người bên hành pháp kiêm nhiệm cho nên tuy nói Quốc hội quyết định nhưng ảnh hưởng của Chính phủ là quá lớn.

Liên tục nhiều năm Chính phủ chi vượt quá dự toán ngân sách, vượt quá cả con số vượt quá đã lường tính. Ví như bội chi ngân sách năm 2013 là 5,3% GDP tính ra khoảng gần 200.000 tỷ đồng vượt quá con số bội chi đã dự định chỉ là 4,8% GDP.

Đại biểu Quốc hội đã không mạnh mẽ trong yêu cầu giải trình và đánh giá tính hợp lý chính đáng của các khoản chi, không đeo bám giám sát để thấy được kết quả cuối cùng của việc chi tiêu ngân sách.

Vai trò giám sát yếu ớt dẫn đến tình trạng thất thoát tham nhũng lãng phí.

Và khi Chính phủ được quyết việc chi tiêu và việc nào cũng có thể đưa ra được lý do bao biện cho nên chính phủ trở thành nơi phân phát bổng lộc ngân sách quốc gia khiến cho khắp các tổ chức doanh nghiệp hội đoàn bu bám vào đó.

Chính sách tài chính tiền tệ?

Xét kỹ thì thấy Hiến pháp Việt Nam có một vấn đề đặc thù mà không thấy hiến pháp Hàn Quốc hay Nhật Bản nói đến, đó là ‘chính sách tài chính tiền tệ quốc gia’.

Hiến pháp 1992 quy định Quốc hội nắm quyền quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia còn Chính phủ giữ vai trò thực hiện. Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức Chính phủ cũng đều quy định như thế.

Nhưng Hiến pháp 2013 đã biến tấu khi viết rằng Quốc hội quyết định chính sách “cơ bản” về tài chính tiền tệ quốc gia, thêm vào hai từ “cơ bản” và không thấy nói gì đến ai được quyết định cái “không cơ bản” còn lại.

Cơ quan nào đã có ý gì khi đưa vào từ “cơ bản” này?

Hiến pháp 1992 quy định Quốc hội nắm quyền quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia nhưng Ngân hàng Nhà nước trên thực tế là cơ quan ra các quyết định này

Để biết được thì hãy hỏi bao nhiêu năm qua Quốc hội có nắm quyền quyết định về chính sách tài chính tiền tệ quốc gia không? Các vấn đề như điều chỉnh lãi xuất tiền gửi ngân hàng, phát hành trái phiếu chính phủ có phải là chính sách tài chính tiền tệ quốc gia không, lâu nay ai quyết định?

Khoản tài chính 30 nghìn tỷ cứu trợ thị trường bất động sản có phải là chính sách tài chính tiền tệ quốc gia không và ai quyết định?

Việc cho phép độc quyền sản xuất vàng miếng SJC hay cấm nhập khẩu vàng miếng có phải là quyết định về chính sách tài chính tiền tệ quốc gia không?

Nếu có thì Ngân hàng Nhà nước đã tự ý quyết định chính sách này thay vì Quốc hội.

Có lẽ đã mơ hồ nhận ra vấn đề bị tiếm quyền cho nên Đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh, đoàn thành phố Hà Nội đã đặt câu hỏi liệu Ngân hàng Nhà nước có vi phạm Hiến pháp và pháp luật?

Hay việc Chính phủ bảo lãnh khoản vay 750 triệu USD cho tập đoàn Vinashin có phải là một quyết định về chính sách tài chính tiền tệ quốc gia không?

Nếu câu trả lời là có thì rõ ràng lâu nay Quốc hội đã buông lơi thẩm quyền mà Hiến pháp đã trao cho và Chính phủ đã vượt quá thẩm quyền theo Hiến pháp và pháp luật.

Vấn đề của thị trường?

Hiến pháp Nhật Bản, Hàn Quốc không có nội dung về chính sách tài chính tiền tệ quốc gia phải chăng bên đó họ cho rằng nó thuộc thẩm quyền của thị trường?

Nhưng ở Việt Nam yếu tố thị trường còn chưa được tôn trọng và Chính phủ lại có cái quyền quản lý điều hành nền kinh tế cho nên nhiều vấn đề thay vì thuộc quyền của thị trường thì nó lại bị Chính phủ điều chỉnh.

Ngân hàng Nhà nước thay vì là một thiết chế độc lập vận hành theo nguyên lý trường, sử dụng các thông số dữ liệu của thị trường mà sự thành công của nền kinh tế là thước đo hiệu quả cuối cùng, thì nó lại là công cụ trong thay Chính phủ để tác động vào nền kinh tế.

Các ngân hàng thương mại lại chịu sự chi phối về chính sách của Ngân hàng Nhà nước cho nên giới ngân hàng nói chung chịu sự chi phối theo đường lối của Chính phủ.

Không chỉ thế, ở Việt Nam còn có một công cụ kinh tế tài chính rất mạnh là các doanh nghiệp nhà nước do Chính phủ nắm quyền, các kế hoạch sản xuất kinh doanh hay việc bổ nhiệm nhân sự đều do Chính phủ quyết định.

Từ đó dẫn đến Chính phủ trở thành một trung tâm quyền lực kinh tế lớn mạnh mà đến Đảng hiện nay cũng không kiểm soát nổi.

Nhưng trong đà hoạt động không bị kiểm soát và như trên đã phân tích, một số chính sách của Chính phủ xem ra đã vượt quá thẩm quyền được quy định theo Hiến pháp và pháp luật về chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, tức là có dấu hiệu của việc cố ý làm trái các quy định của nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng.

Bài viết thể hiện quan điểm riêng và cách hành văn của tác giả, một luật sư từ Hà Nội.