“Cần có cơ quan độc lập để xây dựng luật” ; Cần hạn chế tối đa việc giao Chính phủ quy định chi tiết các điều khoản thi hành Luật

LS Lê Công Định

Thượng tôn luật pháp (Rule of Law)

Trong một nhà nước pháp trị, nơi mà nhà cầm quyền cai trị xã hội bằng luật pháp, tinh thần thượng tôn luật pháp là lẽ đương nhiên. Thượng tôn luật pháp được thể hiện ở chỗ cả bộ máy công quyền lẫn công dân cùng “quy ước” với nhau chỉ tuân thủ và áp dụng các đạo luật và văn kiện lập pháp tương đương khác do quốc hội hay nghị viện ban hành một cách minh bạch.

Tất nhiên, khi hành xử quyền hành pháp, chính phủ và các cơ quan trực thuộc có thể soạn thảo những văn kiện lập quy để những viên chức trong bộ máy công quyền dễ dàng thực hiện công việc thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. Người dân lẽ ra không cần biết đến những văn kiện lập quy này, đặc biệt những loại có đóng dấu “mật”, vì họ chỉ phải tuân thủ những gì do chính cơ quan mà họ trực tiếp bầu nên soạn thảo và ban hành.

Nếu thực hiện nguyên tắc thượng tôn luật pháp thì khó có thể chấp nhận việc một văn kiện lập pháp, như Bộ Luật dân sự hay Luật đất đai chẳng hạn, tuy đã được ngành lập pháp ban hành nhưng còn phải chờ sự hướng dẫn thi hành của những văn kiện lập quy như nghị định và thông tư của ngành hành pháp. Đó là chưa kể đến một thực tế vẫn diễn ra thường xuyên là các cơ quan công quyền, đặc biệt Chính phủ và các Bộ, khi ban hành văn bản dưới luật nhằm hướng dẫn thi hành một đạo luật đã tự ý áp đặt cách giải thích luật của mình hoặc đặt ra các thủ tục mà luật không minh định nhằm hạn chế hoặc tước bỏ quyền lợi của người dân vốn đã được đạo luật ấy công nhận.

Trong một nhà nước pháp trị, cơ quan lập pháp và các thành viên của nó phải chủ động soạn thảo dự án luật, chứ không chỉ thụ động ngồi chờ các Bộ trình sẵn để tranh luận và biểu quyết. Chính những đại biểu dân cử sẽ chủ động tìm kiếm sự hỗ trợ chuyên môn từ các chuyên gia trong lĩnh vực đối tượng của đạo luật. Thực thi quyền soạn thảo luật như vậy cũng sẽ giúp giảm thiểu tình trạng “nghị gật” trên diễn đàn quốc hội.

Thượng tôn luật pháp còn đòi hỏi mọi văn kiện lập pháp và lập quy đều phải tuân thủ hiến pháp. Công dân được quyền thách thức tính hợp hiến của luật và các văn bản dưới luật bằng việc khởi kiện trước tòa bảo hiến. Tòa bảo hiến – dù được tổ chức như một định chế riêng biệt hay là một bộ phận của tòa án tối cao – sẽ đảm đương công việc bảo vệ hiến pháp và có thể đưa ra phán quyết hủy bỏ các đạo luật, nghị định, thông tư hoặc quyết định vi hiến.

Tình trạng thông tư và nghị định của ngành hành pháp mâu thuẫn với các đạo luật của cơ quan lập pháp như hiện nay chắc chắc cũng không thể tồn tại nếu có tòa bảo hiến. Quốc hội khi đó sẽ nghiêm túc hơn khi soạn thảo luật, cơ quan công quyền sẽ cẩn thận hơn khi điều hành quốc gia. Không ai có thể tiếp tục tại vị để đùa với dân khi mà hôm nay ban hành quyết định này, ngày mai lại sửa đổi, thậm chí hủy bỏ chính quyết định đó!

-Cái tựa đã bị đổi thành “Một năm đã từng… nợ đến 150 nghị định” ? Tại sao lại phải sợ cơ quan độc lập xây dựng luật, một cơ quan lập pháp độc lập???

- “Cần có cơ quan độc lập để xây dựng luật” (DV). đường dẫn vẫn để nguyên: http://danviet.vn/thoi-su/can-co-co-quan-doc-lap-de-xay-dung-luat/20131103044457799p1c24.htm
Dân Việt – Tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn luật ngày càng có xu hướng giảm. Từ chỗ 1 năm nợ đến 150 nghị định, sau giảm xuống 100, nay còn khoảng 70 văn bản/năm.
ĐB Quốc hội Đinh Xuân Thảo.
“Nếu như có cơ quan xây dựng luật chuyên trách thuộc Quốc hội, hoặc thuộc Chính phủ để làm đầu mối thì họ không bị lệ thuộc vào một bộ nào cả. Hiện nay thì lĩnh vực của bộ nào thì bộ đó xây dựng và trình luật, rồi ra văn bản hướng dẫn khiến vấn đề phức tạp” – ĐBQH Đinh Xuân Thảo –Viện trưởng Viện nghiên cứu lập pháp chia sẻ với phóng viên Dân Việt.

Thưa ông, thực trạng luật ra đời nhưng chậm đi vào cuộc sống đã được Quốc hội nói nhiều năm nay, nhưng tại sao đến nay tình trạng này vẫn chưa được giải quyết?

- Đánh giá trong vòng 5 trở lại đây tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn luật ngày càng có xu hướng giảm. Từ chỗ 1 năm nợ đến 150 nghị định, sau giảm xuống 100, nay còn khoảng 70 văn bản/năm. Mặc dù có sự tiến bộ nhưng rõ ràng là vẫn còn nợ văn bản hướng dẫn thi hành luật. Nợ là bởi vì nội dung trong các luật cần có văn bản hướng dẫn quá nhiều, mặc dù quy định bây giờ không còn tràn lan như trước là một luật Chính phủ phải hướng dẫn thi hành, hiện đã chỉ rõ điều, khoản nào của luật cần phải hướng dẫn.

Như vậy lượng văn bản hướng dẫn đã xác định cụ thể. Trong số lượng văn bản được xác định nói chung là trách nhiệm của Chính phủ nhưng lại bị dồn vào một số bộ, ngành. Có bộ cả nhiệm kỳ chẳng có luật nào, hoặc chỉ 1 – 2 luật nhưng có bộ cứ mỗi kỳ họp Quốc hội lại có 2 -3 luật, như vậy mỗi năm có trên dưới 5 luật mà mỗi luật hướng dẫn khoảng 10 vấn đề thì số lượng cộng lại là lớn, áp lực giải quyết nặng nề.

Ông đánh giá thế nào về lực lượng soạn thảo văn bản hướng dẫn thi hành luật hiện nay?

- Lực lượng xây dựng văn bản trên các bộ chủ yếu dựa vào các vụ pháp chế, mặc dù Chính phủ đã có quan tâm để kiện toàn nâng cao năng lực cả về số lượng và chất lượng cho vụ pháp chế nhưng vẫn chưa đáp ứng. Tiếp đến vai trò lãnh đạo, ở mỗi bộ cần có đồng chí lãnh đạo cấp thứ trưởng để phụ trách chuyên mảng pháp chế thì hiện nay bộ có, có bộ chưa.

Ở những nơi có rồi chưa hẳn đã tập trung cho công việc này. Nói cao hơn nữa là trách nhiệm của Bộ trưởng. Trong quản lý nhà nước thì đúng ra phải đặt việc xây dựng chính sách từ việc trình luật cho đến tổ chức thực thi luật sau khi được Quốc hội thông qua, và xây dựng những văn bản hướng dẫn luật, nhưng có những Bộ trưởng chưa có sự quan tâm đúng mức, hoặc có những việc khác chi phối đi.

Việc chậm ban hành những văn bản hướng dẫn luật theo phải chăng còn bị chi phối bởi sự chồng chéo, thưa ông?

Tôi biết có những văn bản các Bộ trưởng không thống nhất, Thường trực Chính phủ (Thủ tướng, các Phó thủ tướng Chính phủ) phải ngồi lại bàn giải quyết.
– Việc hướng dẫn thi hành luật bằng một nghị định do bộ chủ quản trình thì cũng không phải ý chí của bộ đó, cần sự thống nhất. Tôi thấy khâu phức tạp nhất, mất nhiều thời gian nhất là tìm được sự đồng thuận giữa các bộ có liên quan, sửa một điều luật mà hướng dẫn thi hành thì liên quan đến nhiều bộ cái đó là khó. Có thể chỗ này có yếu tố lợi ích ngành, lợi ích nhóm. Tôi biết có những văn bản các Bộ trưởng không thống nhất, Thường trực Chính phủ (Thủ tướng, các Phó thủ tướng Chính phủ) phải ngồi lại bàn giải quyết.

Theo ông cần có giải pháp nào trước tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn thi hành luật?

- Tôi cho rằng cần phải có sự phối hợp giữa các cơ quan, bộ ngành có liên quan khi xây dựng văn bản hướng thi hành luật. Cần phải có chế tài xử lý, hiện nay cơ quan làm nhanh làm tốt cũng chẳng được gì, làm chậm trễ cũng chẳng sao là điều bất cập. Cần tăng cường sự giám sát của các cơ quan của Quốc hội, bám sát với nhau.

Chẳng hạn sau khi Quốc hội thông qua luật, đến thời hạn nào đó giữa cơ quan của Quốc hội chủ trì thẩm tra luật với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, các cơ quan liên quan ngồi lại với nhau và phải có cam kết lấy thời điểm nào để ban hành văn hướng dẫn để luật đi vào cuộc sống.
Xin cảm ơn ông!

- Cần hạn chế tối đa việc giao Chính phủ quy định chi tiết các điều khoản thi hành Luật (Tầm nhìn).Chiều 2/11, thảo luận tại tổ về tình hình triển khai thi hành các luật, nghị quyết đã được Quốc hội khóa XIII thông qua, trong đó có việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, nhiều đại biểu cho rằng cần hạn chế thấp nhất việc giao Chính phủ quy định chi tiết các điều khoản thi hành Luật.

Đại biểu Nguyễn Đình Quyền (Hà Nội) – Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội cho rằng, đánh giá những tác động của Luật đối với cuộc sống là một quá trình không đơn giản. Công tác hoạch định ban hành chính sách pháp luật đã khó, việc đưa luật vào cuộc sống còn khó hơn rất nhiều. Những kết quả, thành tựu trong công tác lập pháp, hoạch định chính sách đã được đề cập nhiều, nhưng hiệu quả ra sao, Luật đi vào cuộc sống thế nào thì vẫn chưa được đánh giá một cách đầy đủ.

Theo đại biểu, công tác đưa pháp luật vào cuộc sống vẫn là điểm yếu, pháp luật được thực thi chưa toàn diện, đầy đủ, chưa khách quan và còn chênh lệch, đặc biệt là pháp luật về quản lý kinh tế mà nguyên nhân bắt nguồn từ ý thức pháp luật, ý thức trách nhiệm của mỗi vị trí công vụ, sự tự giác của người dân và từ công tác phổ biến giáo dục pháp luật. Phân tích kỹ hơn về các nguyên nhân, đại biểu cho rằng có 2 điểm mấu chốt, một là chế độ trách nhiệm không nghiêm minh, làm đúng hay không đúng, còn thiếu hay đầy đủ, tích cực chủ động hay không triển khai, thưởng phạt không phân minh nên làm cũng được, không làm cũng được, không rõ ràng. Thứ hai, còn nhiều khe hở cho lợi ích nhóm và cơ chế xin-cho, người thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống lại lợi dụng chính nó để mưu lợi cho mình, cố tình làm vấn đề phức tạp. Vì vậy, pháp luật đi vào cuộc sống bằng cách không đúng với nội dung của luật. Cũng theo đại biểu, không phải là vì thiếu pháp luật mà do những yếu kém trong thực thi pháp luật dẫn đến nhiều bất cập phát sinh trong đời sống thực tế, đặc biệt là trong các lĩnh vực y tế, giáo dục, giao thông, mặc dù có không ít nghị định, thông tư hướng dẫn.

Đồng quan điểm trên, các đại biểu Đỗ Kim Tuyến và Trịnh Thế Khiết (Hà Nội) khẳng định luật đi vào cuộc sống chưa sâu sắc do nguyên nhân công tác phổ biến giáo dục pháp luật chưa thực sự đi vào đối tượng cần tuyên truyền, còn hành chính, nhận thức của người dân còn hạn chế. Nhấn mạnh đã đến lúc Quốc hội và Chính phủ cần đánh giá nghiêm túc về thực thi, đưa pháp luật vào cuộc sống cũng như trách nhiệm của các cấp, các ngành về những vấn điều tiêu cực, không khách quan trong quá trình thực thi pháp luật, nghĩa vụ tuân thủ pháp luật của người dân. Các đại biểu Nguyễn Đình Quyền, Trịnh Thế Khiết kiến nghị phải đánh giá đầy đủ để thấy được những khiếm khuyết trong thực thi pháp luật.

Từ nhìn nhận về tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quá lớn, có những luật đã có hiệu lực thi hành cả năm trời nhưng vẫn thiếu đến 50% văn bản quy định chi tiết, các đại biểu cho rằng trách nhiệm chính thuộc về Chính phủ nhưng trước hết Quốc hội phải nghiêm túc nhìn nhận phần trách nhiệm của mình, lập pháp chưa tới nơi tới chốn.

Nguyên nhân của việc nợ đọng văn bản thi hành luật là do Quốc hội – vì luật không quy định hết, đừng đổ lỗi cho Chính phủ, Tòa án, Viện Kiểm sát, bản thân họ không phải là cơ quan lập pháp lại đi làm việc của cơ quan lập pháp – đại biểu Lê Thanh Vân (Hải Phòng) khẳng định. Đại biểu cho rằng chúng ta ủy quyền lập pháp quá nhiều, một đạo luật có 50 điều thì có đến 36 – 40 điều giao Chính phủ hướng dẫn. Còn đại biểu Nguyễn Đình Quyền nhận định luật được ban hành tốt hay xấu, cụ thể hay không cụ thể, đi vào cuộc sống được không, lỗi lớn là do Quốc hội.

Các đại biểu cho rằng các Uỷ ban của Quốc hội cũng có trách nhiệm xung quanh việc Luật có những điều quy định không khả thi. Chính từ việc giao xây dựng văn bản hướng dẫn qua nhiều cấp đã dẫn đến tình trạng nhiều văn bản đi rất xa với nguyên tắc của luật quy định. Nhiều đại biểu thẳng thắn nhìn nhận, còn thiếu một chiến lược lập pháp tổng thể, thiếu quy hoạch kế hoạch, công tác giám sát việc ban hành văn bản yếu, mới chỉ giám sát được tiến độ ban hành văn bản mà chưa giám sát hoạt động hay vụ việc cụ thể. Để hạn chế tồn tại, nhiều đại biểu đề nghị Luật cần quy định cụ thể hơn, hạn chế đến mức thấp nhất việc giao Chính phủ quy định và nếu có giao cũng chỉ nên dừng lại ở tầm Nghị định. Chính phủ đã được giao quyền lập quy không nên giao tiếp cho các bộ để các bộ tập trung “sứ mệnh” điều hành, tránh tình trạng các bộ vừa hoạch định chính sách, vừa thực thi chính sách, tập trung cho lợi ích nhóm.

Đôi khi các bộ có động thái không bình thường, bộ là cơ quan quản lý nhà nước, tham mưu hoạch định chính sách, không can thiệp vào những vấn đề cụ thể nhưng hiện có xu hướng can thiệp vào những vấn đề cụ thể mà xem nhẹ việc tham mưu hoạch định chính sách – đại biểu Nguyễn Đình Quyền e ngại. Đại biểu kiến nghị phải thường xuyên kiểm tra ý thức thực hiện pháp luật, phát hiện sai phạm, răn đe, phòng ngừa, kiểm tra, rà soát xem có hay không vấn đề lợi ích nhóm trong các văn bản quy phạm pháp luật, các bộ, ngành phải tăng cường công tác tham mưu, thực hiện chính sách.

Đại biểu Lê Thanh Vân kiến nghị nghiên cứu đổi mới kỹ thuật lập pháp theo hướng các quy phạm pháp luật phải trọn vẹn, đổi mới tư duy về làm luật thể hiện qua diễn đạt ngôn ngữ, văn phong, nhất là tăng cường năng lực cho bộ máy của các cơ quan tư pháp, Quốc hội, Chính phủ. Bộ trưởng phải là người đề ra chủ trương, chính sách, chương trình hành động mỗi khóa thay vì lệ thuộc vào bộ máy tham mưu như hiện nay. Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu cho rằng, phải làm khẩn trương, ráo riết, tăng cường kỷ cương, kỷ luật, quy định rõ trách nhiệm người đứng đầu bộ, ngành, trưởng cơ quan soạn thảo, trách nhiệm thi hành công chức, công vụ sẽ xử lý được tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết và văn bản không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Có ý kiến cho rằng, không nên thành tích trong hoạch định chính sách vì một quy định chưa “chín” sẽ tạo kẽ hở trong điều hành. Các cơ quan của Quốc hội cũng cần hết sức tránh thỏa hiệp, tránh chung chung và hạn chế tối đa việc giao Chính phủ, bộ ngành ban hành Nghị định, thông tư hướng dẫn./.