Thể chế yếu kém là nguyên nhân sâu xa dẫn tới bất ổn và nguy cơ suy thoái kinh tế hiện nay ở Việt Nam (1)

Dân Luận: Dưới đây là tóm lược không đầu đủ của bài thảo luận chính sách chuẩn bị cho Chương trình Lãnh Đạo Quản Lý Cao Cấp Việt Nam (VELP), có tên gọi ”Khơi thông những nút thắt thể chế để phục hồi tăng trưởng”, do Havard Kennedy School và Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright thực hiện vào tháng 8/2013. Các tác giả gồm Dwight Perkins, David O. Dapice, Phạm Duy Nghĩa, Nguyễn Xuân Thành, Huỳnh Thế Du, Đỗ Thiên Anh Tuấn, Benjamin H. Wilkinson, Vũ Thành Tự Anh.

Mời các bạn đọc toàn bộ báo cáo để biết chi tiết.

Thể chế là nguyên nhân của mọi nguyên nhân

Acemoglu và Robinson kết thúc một chương trong cuốn sách nổi tiếng “Vì sao các quốc gia thất bại?” bằng điệp khúc “Thể chế, thể chế, thể chế”, với thông điệp rõ ràng rằng: phát triển, thịnh vượng, xã hội hài hòa, dân chủ và tiến bộ, hết thảy đều có thể giải thích từ cấu trúc thể chế của mỗi xã hội. Vì lẽ đó, muốn đạt tới thịnh vượng, cải cách thể chế phải là chìa khóa… Luận điểm chính xuyên suốt Báo cáo này có thể diễn đạt ngắn gọn như sau: thể chế yếu kém chính là nguyên nhân sâu xa đã dẫn tới những bất ổn của nền kinh tế và nguy cơ suy thoái kinh tế hiện nay. Các nguy cơ về kinh tế, chính trị và xã hội ngày nay đều có thể lý giải được bởi những cuộc cải cách thể chế bị trì hoãn hoặc chưa được tiến hành triệt để trong quá khứ. Để phục hồi tăng trưởng, luận điểm chính của Báo cáo này là cần tận dụng những cơ hội cải cách thể chế trong các năm tới để tiếp tục trao quyền kinh tế và chính trị mạnh mẽ hơn cho người dân.

Nền kinh tế Việt Nam hiện đang trải qua giai đoạn tăng trưởng thấp nhất kể từ Đổi mới và thấp gần như tương đương so với thời kỳ hậu khủng hoảng tài chính khu vực 1997-1998. Một phần của nguyên nhân chắc chắn liên quan đến những trục trặc của các nền kinh tế ở Liên minh châu Âu và Bắc Mỹ. Nhưng lý do chính khiến nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chậm lại chính là vì ba trong bốn động cơ của cỗ máy tăng trưởng kinh tế đang trục trặc. Bốn động cơ tăng trưởng này là khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN), khu vực tư nhân trong nước, nông nghiệp, và khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Trong những năm đầu của thế kỷ này, khu vực FDI và tư nhân trong nước bắt đầu phát triển mạnh, ngành nông nghiệp cũng hoạt động tốt. Khu vực doanh nghiệp nhà nước tuy kết quả không tốt nhưng cũng chỉ là một trong bốn động cơ tăng trưởng. Tuy nhiên, từ khi các tổng công ty (TCT) được chuyển ào ạt thành tập đoàn kinh tế (TĐKT), những yếu kém cơ bản của khu vực DNNN bộc lộ ngày càng rõ, đặc biệt là dưới tác động của bất ổn kinh tế vĩ mô trong nước và khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Kết quả là sự sụp đổ của một số TĐKT và sự kém hiệu quả của khu vực DNNN đã được phơi bày, những điều này đã góp phần tạo ra những trục trặc hiện nay của hệ thống ngân hàng. Những trục trặc này, đến lượt mình, tác động tiêu cực đến kết quả kinh doanh của hai động cơ tăng trưởng nội địa khác là khu vực tư nhân và nông nghiệp. Duy nhất chỉ còn khu vực FDI là tiếp tục có kết quả tốt chủ yếu nhờ các doanh nghiệp FDI không hoàn toàn lệ thuộc vào hệ thống thể chế trong nước, đồng thời đang được hưởng lợi từ việc các ngành thâm dụng lao động bắt đầu dời khỏi Trung Quốc do tiền lương ở nước này tăng cao.

Khu vực kinh tế nhà nước

... Ở Việt Nam, để phản ảnh đặc trưng “chủ nghĩa xã hội”, kinh tế nhà nước – mà trung tâm là Doanh Nghiệp Nhà Nước (DNNN) – được Đảng và Chính phủ lựa chọn đóng vai trò chủ đạo. Để đóng được vai trò chủ đạo, các DNNN được giao nắm các “yết hầu” của nền kinh tế, không những thế phải có quy mô áp đảo so với các thành phần kinh tế khác. Hai tiền đề này dẫn đến một số hệ lụy sâu sắc.

Đầu tiên, với vai trò chủ đạo, các DNNN đương nhiên không cần phải cạnh tranh mà vẫn luôn là “người thắng cuộc”, ít nhất là trên thị trường nội địa. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy chính sách “chọn trước người thắng cuộc” (“picking the winners”) thường dẫn đến sự thất bại, nhất là trong môi trường quản trị quốc gia và quản trị doanh nghiệp yếu kém.

Thứ hai, các DNNN lớn – các tập đoàn kinh tế nhà nước và tổng công ty – nghiễm nhiên được hưởng vị thế độc quyền trong các lĩnh vực then chốt hay thiết yếu và vị thế thống lĩnh thị trường trong bất kỳ thị trường nào mà chúng tham gia. Theo Báo cáo Tập trung kinh tế của Bộ Công Thương (2012), các tập đoàn kinh tế nhà nước đều chiếm vị trí thống lĩnh thị trường ở những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Đặc biệt, các tập đoàn kinh tế nhà nước giữ vị trí độc quyền hoặc chi phối trong các ngành dầu khí, than và khoáng sản, cơ sở hạ tầng giao thông, hàng không, đường sắt, và điện lực.

Thứ ba, các tập đoàn và tổng công ty còn chi phối quyền và cơ hội kinh doanh thông qua một số cơ chế và thể chế có liên quan, đặc biệt là thông qua quy hoạch và chiến lược phát triển ngành – mà trong hầu hết các trường hợp, được Chính phủ và các bộ chỉ định trực tiếp biên soạn và thực hiện bởi các tập đoàn và tổng công ty nhà nước. Vô hình trung, với cơ chế này, các tập đoàn và tổng công ty đã đồng nhất chiến lược và kế hoạch phát triển của toàn ngành với chiến lược và kế hoạch của chính họ.

Thứ tư, để biến các DNNN thành các tổng công ty và sau đó thành tập đoàn quy mô, Nhà nước không chỉ ưu ái dành cho chúng rất nhiều nguồn lực (đặc biệt là đất đai, nguồn vốn, tín dụng, hợp đồng mua sắm công), mà còn tạo nên một vị thế cạnh tranh không công bằng, một khuôn khổ pháp lý và chính sách thiên lệch đối với khu vực tư nhân, đặc biệt là dân doanh trong nước. Kết quả là khu vực tư nhân – vốn năng động và hiệu quả hơn – bị khu vực DNNN chèn lấn một cách toàn diện, từ độc quyền kinh doanh, vốn, cơ hội tiệm cận các nguồn lực kinh tế, cho tới khả năng tham gia xây dựng chính sách, vì những lý đo đó khu vực tư nhân không thể phát triển được hết tiềm năng sẵn có của mình.

Thứ năm, chính những biệt đãi về vai trò, vị thế, và nguồn lực kể trên đã nuôi dưỡng sự thụ động, phụ thuộc, thậm chí là ỷ lại, của các DNNN. Điều này, cộng với tính chất quan liêu vốn có của hệ thống nhà nước, dần dần làm thui chột sự chủ động, sáng tạo và tính chịu trách nhiệm của các DNNN mà kết quả cuối cùng là sự trì trệ và kém hiệu quả.

Thứ sáu, khi các DNNN trì trệ, kém hiệu quả mà vẫn được đóng vai trò chủ đạo thì Nhà nước lại càng phải bơm thêm nguồn lực, thậm chí để cứu những DNNN đã và đang trên bờ vực phá sản – hiện tượng mà thuật ngữ kinh tế gọi là “giới hạn ngân sách mềm”. Như vậy, các DNNN này không những không phải chịu kỷ luật khắc nghiệt “lời ăn – lỗ chịu” của thị trường, mà còn không phải đối diện với kỷ cương của nhà nước. Gánh nặng do sự trì trệ, kém hiệu quả của khu vực DNNN này sau đó được chuyển thành gánh nặng ngân sách và nợ công, mà người chịu gánh nặng sau cùng chính là những người đóng thuế và những thế hệ tương lai của đất nước.

Nhìn từ góc độ quản trị, mọi yếu kém của DNNN đều bắt nguồn từ quyền sở hữu không rõ ràng. Mặc dù các DNNN đã được chuyển đổi thành các công ty, đặc biệt là DNNN 100% vốn Nhà nước được chuyển thành Công ty TNHH một thành viên theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP, nhưng chúng vẫn thuộc sở hữu toàn dân và do nhà nước đại diện. Tùy theo quy mô của từng DNNN, quyền đại diện sở hữu của nhà nước được thực hiện bởi Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty. Cơ chế đại diện sở hữu nhiều tầng này cộng với tính hình thức của tất cả các tầng đại diện tạo ra một khoảng cách diệu vợi giữa những người chủ sở hữu cuối cùng với những người đại diện của mình. Bên cạnh đó, những hạn chế khác về quản trị (như thông tin kém minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình, sự tham gia hạn chế của công chúng) làm cho DNNN giống như những “hộp đen” trong nhận thức của người dân. Kết quả là những người chủ sở hữu cuối cùng – 90 triệu người dân Việt Nam – không thể thực thi được quyền sở hữu của mình, và do vậy quyền sở hữu thực sự, quyền kiểm soát (control rights) và quyền định đoạt cuối cùng (residual rights) đối với tài sản của DNNN đều nằm hoàn toàn trong tay các cơ quan nhà nước và các thể chế đại diện của nó...

Cho đến nay trong khu vực DNNN, quyền đại diện sở hữu, thẩm quyền quản lý nhà nước, và chức năng quản lý – điều hành kinh doanh vẫn bị trộn lẫn vào nhau – hiện tượng thường được gọi là “ba trong một” trong hệ thống quản lý DNNN. Đồng thời, trong thẩm quyền quản lý nhà nước lại thiếu sự tách bạch giữa các vai trò của bộ chủ quản, cơ quan hoạch định chính sách, và cơ quan điều tiết – một tình trạng “ba trong một” nữa trong hệ thống quản lý DNNN. Rõ ràng là những cơ quan này có mục tiêu, chức năng, vai trò, nhiệm vụ, và công cụ khác nhau, vì vậy khi trộn “ba trong một”, tất yếu sẽ dẫn tới nhiều sự chồng chéo và lẫn lộn trong những khía cạnh này, từ đó gây ra nhiều mâu thuẫn và xung đột lợi ích, làm triệt tiêu hiệu quả và hiệu lực của toàn bộ hệ thống quản trị DNNN. Kết quả cuối cùng là sự thất bại của nhiều tập đoàn và tổng công ty, trong đó tiêu biểu là Vinashin, Vinalines và Sông Đà như chúng ta đã chứng kiến trong thời gian qua.

Sự xung đột lợi ích trong điều tiết – ví dụ như khi bộ chủ quản đồng thời là cơ quan điều tiết nên tìm cách bảo vệ quyền lợi cho các doanh nghiệp trực thuộc mình – bản thân đã nguy hiểm, nhưng nó còn trở nên nguy hiểm hơn khi các doanh nghiệp được bảo vệ vừa kém hiệu quả vừa có vị thế độc quyền. Ở Việt Nam, sự bảo vệ này nhiều khi được khoác tấm áo thị trường – cụ thể là DNNN độc quyền được phép “định giá theo cơ chế thị trường”. Cần nhớ rằng cơ chế giá thị trường chỉ thực sự tồn tại trong môi trường cạnh tranh chứ không thể hình thành trong môi trường độc quyền. Nói cách khác, việc DNNN độc quyền được định giá theo cơ chế thị trường là một biểu hiện của tình trạng quyền lực nhà nước bị lợi dụng để bảo vệ lợi ích cho một nhóm thiểu số doanh nghiệp với cái giá phải trả của toàn bộ nền kinh tế.

Khi DNNN không bị ép buộc phải cạnh tranh – tức là không phải chịu kỷ luật của thị trường, đồng thời không chịu sự điều tiết và giám sát của nhà nước – tức là không phải chịu kỷ cương của nhà nước, thì để vãn hồi hiệu quả, ít nhất nó cũng phải chịu sự giám sát của xã hội. Thế nhưng với tình trạng kém minh bạch thông tin ở các DNNN hiện nay thì khả năng giám sát của xã hội cũng hết sức hạn chế.

Nghiên cứu mới đây về tính minh bạch của khu vực DNNN của Ngân hàng Thế giới cho thấy phần lớn thông tin của DNNN nhằm phục vụ cho các mục đích nội bộ, không những thế chất lượng của các thông tin này cũng rất thấp. Đối với công chúng, các DNNN nhiều khi không cung cấp thông tin, và nếu có thì thông tin thường lỗi thời, không rõ ràng, thậm chí mâu thuẫn. Ngay đối với các tập đoàn và tổng công ty – những DNNN lớn và có mức độ công bố thông tin tốt hơn cả – thì tình trạng minh bạch thông tin cũng rất kém (xem Bảng 2), gây cản trở nghiêm trọng cho việc quản lý và điều tiết của Chính phủ cũng như giám sát của công chúng và người dân – những chủ sở hữu cuối cùng của chính các doanh nghiệp này.

Tóm lại, những đổ vỡ, trì trệ và kém hiệu quả trong khu vực DNNN có nguyên nhân do chế độ sở hữu không rõ ràng, do các áp lực cạnh tranh và kỷ luật thị trường chưa thể vận hành đối với loại hình doanh nghiệp này, và do sự nuông chiều, thiếu kỷ cương trong quản lý và điều tiết của nhà nước. Sự yếu kém của khu vực DNNN không chỉ gây ra lãng phí và phân bổ nguồn lực kém hiệu quả, mà quan trọng hơn, nó làm khu vực này trở thành lực cản đối với những đòi hỏi cấp bách của chương trình tái cơ cấu nền kinh tế. Rõ ràng là nếu không thay đổi được vai trò, động cơ khuyến khích, hệ thống quản lý và điều tiết đối với khu vực này thì chương trình tái cơ cấu không thể thành công.

(còn tiếp)