Nguyễn Đăng
Trong tư duy của nhiều người Việt Nam chúng ta hiện nay cũng như trước đây đều, hay chính xác hơn vẫn thể hiện một nhận thức: Nói thì dễ, nhưng làm thì khó. Trong nhiều trường hợp không phải như vậy, mà ngược lại: “Nói khó làm dễ”.
Nói một người đã khó, không phải ai cũng có một khả năng nói, làm cho mọi người ai cũng có thể nghe được. Trong một môi trường, nhiều người có quyền ngang nhau, ai cũng có quyền và có trách nhiệm cùng phải nói thì rất khó. Quốc hội của Việt Nam hay Nghị viện của phương Tây là một thể chế như vậy. Quốc hội là cơ quan hoạt động theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Về nguyên tắc thì tất cả các đại biểu đều do nhân dân thực hiện quyền bầu cử của mình bầu ra từ các đơn vị bầu cử. Họ đều có quyền ngang nhau, và có một lá phiếu như nhau.
Với tính chất như vậy, hoạt động của Quốc hội, cũng như mọi công việc của Quốc hội phải được tổ chức theo những nguyên tắc khác hẳn với các cơ quan hành chính. Nếu như trong cơ quan hành chính – quản lý nhà nước, nguyên tắc hoạt động là chế độ thủ trưởng, thì trong hoạt động của Quốc hội là chế độ hội nghị, phải bàn bạc, phải tranh luận và cuối cùng phải biểu quyết bằng mỗi đại biểu có một phiếu. Công việc họp bàn, tranh luận tức là “chỉ nói suông” không phải là những công việc đơn giản, nhất là trong một khung cảnh của một cuộc họp đông người và mỗi người lại có một quyền hạn và trách nhiệm như nhau trong việc nói ra những suy nghĩ của từng người.
Trong tác phẩm Chính thể đại diện được viết cách đây hơn 150 năm, nhà Triết học người Anh J. S. Mill đã bàn rất sâu sắc về vấn đề quan trọng này. Ông viết:
“Nghị viện có nhiệm vụ không kém phần quan trọng, đồng thời vừa là ủy ban khiếu tố ( Committee of Grievancess) vừa là Đại hội ý dân (Congress of Opinions) là đấu trường trong đó không chỉ có ý kiến chung của quốc gia, mà còn có ý kiến của bất kỳ tầng lớp nào, và trong phạm vi có thể thì cho tới tất cả các ý kiến của bất cứ cá nhân đạo cao đức trọng nào, cũng đều được trình bày sáng tỏ và thách thức tranh luận; là nơi mà bất cứ người dân nào cũng có thể hy vọng tìm được ai đó nói hộ lòng mình thật hay như chính mình có thể nói hoặc hay hơn nữa- chứ không phải chỉ nói ra với riêng bạn hữu hay người cùng phe đảng, mà nói trực diện đối với những người đối lập những điều sẽ được thử thách qua tranh luận phản bác lại; là những nơi mà người có ý kiến bị bác bỏ cũng cảm thấy thỏa mãn vì ý kiến của họ đã được lắng nghe và chúng bị gạt đi không phải đơn thuần do một hành vi của ý chí độc đoán, mà vì những gì đã được suy xét như là lý lẽ tốt và những điều đó được giới thiệu trung thực với đa số của các đại biểu thay mặt cho quốc gia; là nơi mà bất cứ đảng phái hay bất cứ dư luận nào trong nước cũng có thể thể hiện sức mạnh của mình và bất cứ ảo tưởng nào về số đông hay sức mạnh của phe phái đều sẽ được chữa trị; là nơi mà ý kiến chiếm ưu thế trong nước sẽ biểu thị ra như là ý kiến thắng thế, và triển khai hàng ngũ của mình trước mắt chính quyền làm cho chính quyền có thể phải nhượng bộ trước sự biểu dương lực lượng mà không chờ đến khi sức mạnh ấy được sử dụng trên thực tế; là nơi mà các chính khách tự vững tin biết rõ được những yếu tố nào của công luận và của quyền lực là những yếu tố đang lên, những yếu tố nào đang đi xuống, một cách chắc chắn hơn hẳn so với các dấu hiệu khác và có thể tính toán các phương sách của mình không chỉ đơn thuần đối với nhu cầu hiện tại, mà còn đối với cả những xu thế đang tiến triển.
Các Quốc hội đại diện thường bị những kẻ thù của họ nhạo báng như là nơi dành cho việc nói suông và tán nhảm (bavardage). Còn có những chế nhạo không đúng cách hơn nữa. Tôi không biết một Quốc hội đại diện có thể làm cho mình hữu ích hơn bằng cách nào ngoài việc phải “nói”, khi mà chủ đề của việc nói là những lợi ích to lớn của đất nước, và mỗi câu nói đại diện cho ý kiến hoặc là của hội đoàn quan trọng nào đó của quốc gia hoặc là của một cá nhân mà hội đoàn như thế đã phó thác sự tin cậy. Một nơi mà bất kỳ lợi ích nào và bất kỳ ý kiến trong đất nước đều được phép bênh vực công khai với tất cả lòng nhiệt tình trước chính phủ và trước tất cả các lợi ích và các ý kiến khác, có thể bắt buộc họ phải lắng nghe và đồng ý làm theo hay giải thích rõ vì sao họ không làm theo, thì bản thân nơi ấy – dù không vì một mục đích khác đi chăng nữa – cũng đủ là một thiết chế chính trị quan trọng nhất khả dĩ tồn tại ở bất cứ nơi nào, và là một trong những việc cao đẹp nhất của chính thể tự do. Việc nói như thế hẳn không bao giờ có thể bị miệt thị, nếu nó không được dùng vào việc ngăn cản việc “làm”: chuyện này hẳn sẽ không bao giờ xảy ra, nếu như Quốc hội hiểu ra và thừa nhận rằng nói và tranh luận là những công việc đích thực của họ”[1].
Như nhận định trên, việc “nói” ở Quốc Hội Việt Nam, đã không phải là vấn đề cần phải bàn cãi, nhưng nói như thế nào, nhất lại là nói trước những người bất đồng ý kiến của mình, để họ nghe được và tiếp nhận ý kiến mình, thì lại càng rất khó. Mặc dù các quy trình làm việc của Quốc Hội Việt Nam đã được coi trọng và phần nhiều đã được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội, cũng như trong Quy chế và Nội quy kỳ họp Quốc Hội. Nhưng rất tiếc rằng những quy định chi tiết về việc điều hành các phiên thảo luận toàn thể lại không hiện diện.
Điều 22 của Nội quy kỳ họp quy định:
Quốc hội xem xét, thảo luận báo cáo công tác của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao tại kỳ họp cuối năm theo trình tự sau đây:
- Cơ quan báo cáo trình báo cáo trước Quốc hội;
- Ủy ban thường vụ Quốc hội phát biểu ý kiến về báo cáo công tác hoặc giao cho Hội đồng dân tộc và Ủy ban hữu quan của Quốc hội phát biểu ý kiến về các lĩnh vực liên quan trong báo cáo công tác của Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
- Quốc hội thảo luận.
Trước khi Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể, có thể thảo luận ở Đoàn, ở Tổ đại biểu Quốc hội;
- Cơ quan báo cáo trình bày việc tiếp thụ ý kiến của các đại biểu Quốc hội;
- Quốc hội biểu quyết thông qua.
Chính vì việc quy định chưa được chi tiết phiên toàn thể, cộng với văn hóa nghị trường chưa có, đã làm cho trong nhiều phiên họp của chúng ta vấn đề không được giải quyết một cách triệt để. Vì thiếu những thủ tục rõ ràng cho việc nêu vấn đề, thảo luận vấn đề và bỏ phiếu quyết định vấn đề, phần nhiều vẫn phụ thuộc vào người điều khiển phiên toàn thể (Trong trường hợp này Đoàn Chủ tịch là Ủy Ban Thường vụ Quốc Hội). Trường hợp thủ tục trình tự phiên họp không được quy định rõ, thì quyền của người điều khiển là rất lớn. Trong mọi phiên họp mà quyền của các thành phần tham dự là như nhau, trong mọi trương hợp đáng lý ra phải trả lại quyền cho các đại biểu tham dự, thì người điều khiển đã tiếm quyền của họ. Những biểu hiện của sự thiếu hụt này có thể kể ra như sau:
Trong một phiên họp toàn thể, là một nhà ngoại giao đã từng dự các phiên họp toàn thể của Đại Hội đồng Liên hợp quốc, nữ Đại biểu Tôn Nữ Thị Ninh rất hiểu về nguyên tắc thủ tục các phiên họp toàn thể với thành viên có quyền ngang nhau, đã yêu cầu Quốc Hội cho bà phát biểu trước vì ý kiến của bà có nội dung liên quan đến thủ tục xem xét vấn đề thuộc nội dung của kỳ họp Quốc hội. Nhưng phát biểu của bà không những không được đáp ứng mà còn bị không ít đại biểu phản ứng.
Một biểu hiện khác, với chủ trương tăng cường hoạt động của các ủy ban Quốc hội, dự thảo thành lập thêm các ủy ban Quốc đã chuẩn bị rất chu đáo, nhưng Chủ tịch đoàn lại không chủ động phân đều ý kiến phát biểu cho những bên ủng hộ và bên phản đối, mà chỉ cho một số ý kiến phản đối phát biểu, nên khi bỏ phiếu quyết định Quốc Hội đã nghiêng về việc không thành lập thêm các ủy bản của Quốc hội, với rất nhiều lý do khác nhau, mà một trong những lý do rất dễ thuyết phục là đang thực thiện chủ trương giảm biên chế khu vực nhà nước. Chủ trương đúng đắn này lại phải khởi động lại cho đến những năm sau Quốc hội mới thành lập được thêm 2 Ủy ban cần thiết của mình.
Một ví dụ khác gần đây, là việc bỏ lọt ý kiến quan trọng của đại biểu một cách có chủ đích, khi thảo luận dự thảo Luật Đất đai đã được đại biểu Quốc hội chỉ ra:
“Trong số 21 đại biểu tham gia góp ý, ông Nguyễn Bá Thuyền là người băn khoăn về quy định “sở hữu toàn dân” đối với đất đai. Theo vị đại biểu của đoàn Lâm Đồng, khi tiếp xúc cử tri ông nhận thấy đa số đề nghị quyền sở hữu về đất ở, ngược với báo cáo của Ủy Ban Thường vụ Quốc Hội.
“Báo cáo tổng hợp nói đa số nhân dân đồng tình, nhưng theo tôi không phải. Chúng ta hơi chủ quan, bởi đa số nhân dân muốn sở hữu về đất ở, không phải như chúng ta tổng hợp đâu”, ông Thuyền nói.
Từ đó ông đề nghị Quốc hội xem xét lại và hỏi ý kiến nhân dân về vấn đề quyền sở hữu đất đai: “Chúng ta nói đất đai là sở hữu toàn dân, vậy nếu cần thiết thì chúng ta trưng cầu dân ý, xem nhân dân có đồng ý hay không? Đất đai là sở hữu toàn dân thì người dân có quyền quyết định vấn đề này”.
Công việc của Quốc hội phải được tổ chức để tất cả các vị đại biểu được quyền phát biểu như nhau, phát huy tác dụng lá phiếu của mình khi biểu quyết. Nhà nghiên cứu thủ tục Nghị viện nổi tiếng từ thế kỷ XIX Henry M.Robert đã đưa ra 7 nguyên tắc bình đẳng tạo nên thủ tục làm việc của phiên toàn thể, mà trong đó các thành viên có quyền bình đẳng như nhau:
i, tất cả các nghị sỹ đều có quyền và nghĩa vụ ngang nhau trong thảo luận, các quy tắc về thủ tục thảo luận phải được thực hiện không thiên vị;
ii, quyền bàn luận một cách tự do là một quyền cơ bản trong khi tiến hành thảo luận;
iii, được phép đưa ra vấn đề vào bất kỳ thời điểm nào khi tiến hành phiên họp;
iv, vào bất kỳ thời điểm nào, các nghị sỹ cũng có quyền được biết vấn đề gì đang được xem xét; và vấn đề đó cần phải nhắc lại trước khi tiến hành biểu quyết;
v, không được phép phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề khi đang có người khác muốn phát biểu về vấn đề đó;
vi, chủ tọa phải điều khiển phiên họp một cách công bằng và trung thực;
vii, các ý kiến phản đối và đồng ý đều phải được có cơ hội thể hiện như nhau. Những quy tắc này về sau được gọi là “Trật tự Robert” , không chỉ áp dụng cho trình tự phiên họp của Nghị viện, mà còn cho tất cả các tổ chức có các thành viên bình đẳng như nhau.
Trong hoạt động của Nghị viện, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện có những vai trò có tác dụng:
i. Tạo ra sự ổn định cho các hoạt động của Nghị viện;
ii. Đảm bảo các quyết định của Nghị viện được thực hiện dựa trên một tiến trình hợp pháp, công bằng và công khai;
iii. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện là căn cứ để bảo đảm sự phân công công việc một cách hợp lý trong hoạt động của Nghị viện;
iv. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện làm giảm thiểu các cuộc tranh luận không đáng có; và
v. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện xác định thẩm quyền của các chủ thể trong tiến trình công việc của Nghị viện; vi. Giảm bớt đi các quyền luôn luôn có nguy cơ sinh ra của người điều khiển để bảo vệ quyền của các đại biểu thành viên.
Hầu hết các Nghị viện đều có một, hay nhiều văn bản chỉ đạo cho các quy tắc và thủ tục của Nghị viện. Trong một số trường hợp các quy tắc và thủ tục quan trọng được quy định ở các văn bản pháp lý cơ bản của quốc gia như Hiến pháp, Luật Bầu cử, Luật trách nhiệm Nghị sỹ. Tuy vậy, trong một số trường hợp các quy tắc và thủ tục lại được quy định trong nhiều văn bản chi tiết hơn. Loại quy tắc này thường dễ thay đổi và việc biểu quyết, sửa đổi chúng được thông qua một cách dễ dàng, khi Nghị viện giải quyết những vấn đề đặc thù cần phải quy trình thủ tục đặc biệt.
Tất cả những quy tắc đó được tập hợp hóa thành Luật Nghị viện ( Parlamentary Law). Luật Nghị viện là hệ thống các nguyên tắc và quy phạm điều chỉnh các cuộc họp của các thành viên có quyền và trách nhiệm ngang nhau. Luật này hoàn toàn khác với luật hành chính – luật điều chỉnh các quan hệ đẳng cấp trên dưới. Luật Nghị viện là luật hình thức. Tầm quan trọng của luật thủ tục nằm ở chỗ, luật thủ tục là phương thức để đạt được kết quả của luật nội dung.
Nguyên tắc cơ bản nhất của Luật Nghị viện là đa số có quyền quyết định. Dân chủ là trò chơi của đa số. Trò chơi của thoả hiệp hơn là đánh bại hoàn toàn đối thủ của mình. Đại biểu giỏi thương thuyết, giỏi thoả hiệp, thì sẽ giành được phần thắng thế. Quyền lực dân chủ nằm ở đa số và quyền lợi của phe thiểu số/ cá nhân phải cân nhắc một cách kỹ lưỡng, thành nguyên tắc tối thượng trong hoạt động của Quốc hội / Nghị viện. Điều đó có nghĩa là đa số thì có quyền quyết định, nhưng quyền của thiểu số phải được bảo vệ. Thảo mãn 2 nguyên lý đối lập trên Luật nghị viện của nhiều nước đã quy định: Trước khi bỏ phiếu quyết định, quyền hoãn bỏ phiếu của phe thiểu số/ cá nhân phải được ưu tiên, tức là Quốc hội phải ngưng họp để phe thiểu số có khả năng bảo vệ quyền của mình. Nhà nước pháp quyền như là sự bù đắp những sự thiếu hụt và có xu hướng chuyên chế của quyền lực dân chủ theo đa số. Trước khi đi vào thảo luận vấn đề các đại biểu phải thống nhất về thủ tục cách thức thảo luận vấn đề đó. Vì vậy trong mọi trường hợp, ý kiến về thủ tục giải quyết vấn đề bao giờ cũng phải được chủ toạ ưu tiên phát biểu.
Quyền được tiến hành họp khi có đủ túc số 50 %. Việc thảo luận tự do và ngang nhau, không được áp đặt. Kiểu áp dụng gì cũng phải trả quyền cho đại biểu. Mỗi thời điểm chỉ được giải quyết một vấn đề. Mọi vấn đề thảo luận phải được làm sáng tỏ trước khi các đại biểu bỏ phiếu quyết định, bằng các Chủ tịch đoàn phải nhắc lại vấn đề trước khi biểu quyết. Mỗi thành viên chỉ được phép phát biểu khi chủ toạ cho phép, nếu không có quy định khác chỉ được 10 phút. Luật Nghị viện quy định các đại biểu chỉ được phát biểu một lần, người đăng ký phát biểu trước và người chưa được phát biểu bao giờ cũng được ưu tiên. Kinh nghiệm hoạt động của nghề nghị sỹ cho biết, những gì mà mình không biết tốt hơn, thì nghị sỹ không nên phát biểu. Các nghị sỹ phải tôn trọng ý kiến của người đang phát biểu. Trừ những trường hợp đặc biệt ý kiến phát biểu có thể bị cắt. Có những kiến nghị được cắt ngang nếu thấy sai thủ tục. Không phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề khi đang còn các thành viên khác chưa phát biểu lần thứ nhất. Không có một thành viên nào được phép phát biểu nếu không có chủ toạ cho phép.
Chủ toạ phải tuyệt đối trung lập. Người có ý kiến thuận được phát biểu 5 phút thì người có ý kiến chống cũng phải được phát biểu với thời lượng 5 phút tương đương. Chủ tọa có quyền áp dụng kỷ luật đối với các thành viên có sự gây rối phiên họp. Chủ tọa không tham gia tranh luận. Muốn tranh luận thì Chủ tịch đoàn phải rời ghế Chủ tịch. Cũng như bóng đá, thì chủ tọa như trọng tài không tham gia đá, mặc dù vẫn được chạy trong sân. Với trung lập như vậy nhiều nước quy định, một khi đã được bầu làm Chủ tịch Quốc hội cần phải từ bỏ đảng phái của mình, chỉ có một nhiệm vụ duy nhất là điều khiển các phiên họp toàn thể và không được quyền phát biểu.
Trong quá trình thảo luận đại biểu có quyền kiến nghị (motion). Ví dụ như đề nghị giải lao, hay đề nghị tạm hoãn việc thảo luận để tạo nên sự bình tĩnh khi các phiên họp có những ý kiến quá mâu thuẫn nhau. Phát biểu của đại biểu về thể lệ thảo luận và thể lệ quyết định vấn đề thì phải được ưu tiên trước khi đi vào thảo luận vấn đề. Nếu kiến nghị của đại biểu được đại biểu khác ủng hộ thì phải được nghị trường ưu tiên xem xét.
Quyết định của phiên họp Nghị viện được thông qua bằng 2 cách: cách đơn giản và một cách đặc biệt. Cách đơn giản thường được sử dụng để thông qua nhanh chương trình làm việc. Biểu quyết bằng cách nói đồng ý nhanh để cho qua chương trình. Cách đặc biệt là trường hợp biểu quyết được dùng cho việc thông qua các quyết định chính thức của Nghị viện. Quyết định thuộc loại này phải có sự đếm phiếu cẩn thận. Đa phần các quyết định của Nghị viên được bỏ phiếu công khai, bằng cách điểm danh từng đại biểu một: Đồng ý hay là phản đối tại chỗ, hoặc bằng việc đại biểu phải đi ra cửa đồng ý và hoặc ngược lại đi ra cửa phản đối, nếu đại biểu phản đối. Tất cả mọi hiện tượng này đều được ghi vào biên bản nghị trường, như là trách nhiệm của từng đại biểu một cách rõ ràng, mà không bằng lẩn trốn trách nhiệm như bằng cách bỏ phiếu kín.
Quyết định chỉ được thông qua khi có quá bán 50% tổng số đại biểu đồng ý tán thành. Kết quả biểu quyết 2/3 tổng số đại biểu tán thành cho một số trường hợp đặc biệt được quy định rõ trong luật.
Qua những điều phân tích ở phần trên, Quốc Hội Việt Nam của chúng ta còn rất thiếu các quy trình trình tự thủ tục tiến hành phiên thảo luận toàn thể. Việc thiếu này rất dễ gây tính hình thức của Quốc Hội, cũng như không cho phép Quốc Hội giải quyết định và dứt điểm các vấn đề còn nhiều tranh luận. Trong những trường hợp này quyền của người đại biểu không được bảo đảm và cùng với vấn đề đó là quyền của Chủ tịch đoàn quá lớn có khả năng lấn lướt quyền của các đại biểu, làm cho nhiều ý kiến đúng, sáng giá bị bỏ rơi. Đây cũng là nguyên nhân gây ra tình trạng nhiều vấn đề của chúng ta không được giải quyết dứt điểm, cứ kéo dài năm này qua năm khác. Muốn cho việc nói của Quốc hội có thực quyền cần phải kịp thời bổ sung các quy định này. Đấy là chuyện đáng cần phải bàn để chứng minh rằng, “việc nói suông không phải là dễ’. Nhất là trong trường hợp các phiên họp toàn thể, mà trong đó các thành viên có quyền ngang nhau.
Tháng 6 năm 2013
N.Đ.
[1] Xem: J. S. Mill, Chính thể đại diện (1861), Nxb. Trí thức 2008, 170 -174
—
* Cùng tác giả: 1780. Lập luận tiếp theo cho bài “Về chế độ sở hữu đất đai”.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét