Thứ Tư, 21 tháng 10, 2015

Tranh chấp Biển Đông - Những "điểm mù" và những nhận thức sai lầm

Những tranh chấp về Biển Đông được kích động bởi giọng điệu nóng nảy, sự không tin tưởng lẫn nhau, những nhận thức sai và chủ nghĩa dân tộc. Đây là chính là những nhân tố làm phức tạp giải pháp cho các tranh chấp.

 Có thể nói, những tranh chấp Biển Đông trong những năm gần đây đã nổi lên như vấn đề gây bất đồng nhiều nhất trong chương trình nghị sự an ninh ở Đông Nam Á. Bị kích động bởi giọng điệu nóng nảy, sự không tin tưởng lẫn nhau, những nhận thức và những nhận thức sai, và chủ nghĩa dân tộc, nó đã trở thành chủ đề được thảo luận quy mô mở rộng nhất nói về những thách thức an ninh ở Đông Nam Á, với các chuyên gia bày tỏ các quan điểm khác nhau, thường là mâu thuẫn với nhau. Đồng thời, có những điểm mù trong những cuộc thảo luận rộng hơn về các tranh chấp này, nơi đang cần có sự xem xét kỹ lưỡng hơn và vẫn có những giả định không đúng chỗ. Có bốn điểm mù nổi bật. Chúng liên quan đến: 1) nhận diện các bên tranh chấp; 2) khả năng xảy ra các hành động thù địch có vũ trang công khai; 3) vai trò của Mỹ; và 4) vị trí của luật pháp quốc tế trong việc tìm kiếm giải pháp. Trong khi những sự bóp méo này chắc chắn không tạo ra quan điểm chi phối về những tranh hấp này, chúng xuất hiện tràn lan trong cuộc thảo luận đang diễn ra về chủ đề này đủ để đảm bảo sự xem xét kỹ lưỡng hơn.

Những tranh chấp bên trong ASEAN như một điểm mù Biển Đông

Không thể chối cãi rằng Trung Quốc hiện diện rất lớn ở Biển Đông. Ít người sẽ phản đối nhận xét cho rằng không một nghiên cứu nghiêm túc nào về vấn đề này có thể được thực hiện mà không có sự cân nhắc vai trò có sức nặng của Trung Quốc. Cuối cùng, việc này là cần thiết do thực tế là với bản đồ “đường 9 đoạn” gây tranh cãi và còn mơ hồ của mình, Trung Quốc đang đưa ra tuyên bố chủ quyền lớn nhất ở Biển Đông. Tuy nhiên, sự ám ảnh lan rộng với hoạt động của Trung Quốc có xu hướng làm người ta không chú ý đến thực trạng tranh chấp Biển Đông trên thực tế là một loạt cuộc cãi vã về ngoại giao liên quan đến sự đe dọa binh đao và biểu dương sức mạnh mang tính chu kỳ mà Trung Quốc chắc chắn không phải là một nhân tố duy nhất trong kịch bản này.

Ngoài Trung Quốc và Đài Loan, 4 nước – Việt Nam, Philippines, Malaysia, và Brunei – đang đưa ra những tuyên bố chủ quyền đối với nhiều vùng trên Biển Đông. Ngoài Brunei, 3 nước tuyên bố chủ quyền thuộc Đông Nam Á đã chiếm đóng nhiều cấu trúc địa hình ở Biển Đông. Khi thế giới vẫn chăm chú theo dõi sự phiêu lưu của Trung Quốc ở Biển Đông, các nước có tuyên bố chủ quyền ở Đông Nam Á vất vả tìm kiếm một lập trường chung giữa họ về vấn đề các tuyên bố chủ quyền tương ứng của họ, và trên thực tế, tiếp tục theo đuổi những tuyên bố chủ quyền cạnh tranh nhau.

Một trong những cuộc xung đột nghiêm trọng đầu tiên giữa các nước ASEAN ở Biển Đông đã xảy ra vào tháng 4/1988 ở quần đảo Trường Sa giữa Philippines và Malaysia tại bãi Kiệu Ngựa (Ardasier Bank) khi các nhà chức trách Malaysia bắt giữ 49 ngư dân Philippines. Những bất đồng bên trong ASEAN về Biển Đông đã tiến triển nhanh hơn vào đầu những năm 1990, khi những hoạt động của Trung Quốc ở quần đảo Trường Sa, mà đã dẫn đến các cuộc xung đột với Việt Nam và Philippines, đã khiến Indonesia triệu tập một loạt hội thảo không chính thức về Biển Đông.

Khi được tiến hành, chúng được xem như một diễn đàn xây dựng lòng tin dành cho các nước tuyên bố chủ quyền và các nước thành viên ASEAN khác để thảo luận những cách thức nhằm tháo ngòi nổ tình trạng căng thẳng đang gia tăng trên vùng biển này. Tuy nhiên, vào năm 1994, chính các cuộc hội thảo này đã trở thành vấn đề tranh cãi trong các nước ASEAN, khi một số nước thành viên bày tỏ quan ngại rằng Indonesia đang nỗ lực biến các cuộc hội thảo không chính thức thành các hội nghị chính thức với ý định “kiềm chế” Trung Quốc thông qua chủ nghĩa đa phương.

Những căng thẳng giữa Malaysia và Philippines đã leo thang với việc Manila phát hiện ra những cấu trúc địa hình của Malaysia được xây dựng trên hai rặng đá ngầm thuộc quần đảo Trường Sa trong giai đoạn tháng 4-6/1999. Những căng thẳng trong mối quan hệ của hai nước đã lên đến đỉnh điểm vào tháng 7/1999, khi hành động của Malaysia ngăn việc đưa vấn đề Biển Đông ra bàn thảo tại hội nghị Diễn đàn khu vực ASEAN ở Singapore đã gây ra những chỉ trích từ Philippines, nước than vãn về việc thiếu sự ủng hộ từ một thành viên ASEAN dành cho thành viên khác. Năm đó đã chứng kiến Philippines đụng độ tổng cộng 6 lần với Malaysia hoặc Việt Nam. Quyền sở hữu thềm lục địa của quần đảo Natuna ở Biển Đông cũng được Indonesia và Việt Nam tranh giành trong thời gian này, mặc dù họ cố gắng tránh đối đầu công khai về vấn đề này.

Kể từ năm 2010, việc ASEAN không sẵn sàng hay miễn cưỡng có một lập trường kiên định hơn chống lại thái độ quyết đoán ngày càng tăng của Trung Quốc là nguyên nhân khiến Philippines và Việt Nam tức giận. Dù vậy, sự trùng hợp về lợi ích này không biến thành những nỗ lực phối hợp những lập trường của họ, sự hợp tác chặt chẽ ít hơn nhiều. Về phần mình, Manila đã tỏ ra không hài lòng về thỏa thuận 6 điểm giữa Việt Nam và Trung Quốc, mà nước này cho là những tuyên bố kiềm chế đã chứng tỏ sự coi thường biện pháp đa phương để giải quyết xung đột. Tại hội nghị bộ trưởng ASEAN vào tháng 7/2012 ở Campuchia, các ngoại trưởng ASEAN đã thất bại trong việc đưa ra một sự đồng thuận về lập trường phản ứng lại hành vi quyết đoán của Trung Quốc trong những tháng trước đó bất chấp nhiều nỗ lực của các quan chức cấp cao của các nước thành viên đề xuất nhiều biến thể khác nhau của một tuyên bố và lập trường của ASEAN về vấn đề này. Kết quả là tổ chức này lần đầu tiên trong lịch sử của mình không thể ký một thông cáo chung. Sau đó, cho dù ngoại giao con thoi của Ngoại trưởng Indonesia Marty Natalegawa mở đường cho các nước ASEAN tán thành “Các nguyên tắc 6 điểm” và “một sự kết thúc sớm” cho các cuộc thảo luận đang diễn ra về một Bộ quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC), song vẫn có những thiệt hại cho danh tiếng của tổ chức này. 

Việc các nước tuyên bố chủ quyền của ASEAN không thể xử lý những bất đồng của họ cũng được thể hiện trong lĩnh vực pháp lý. Những đệ trình khác nhau của Việt Nam, Malaysia, và Philippines lên Ủy ban về ranh giới thềm lục địa (CLCS) của Liên hợp quốc là một ví dụ. Vào ngày 6/5/2009, Việt Nam và Malaysia đã đưa ra một đệ trình chung lên CLCS liên quan đến “khu vực đã xác định” ở Biển Đông. Philippines đã đáp trả bằng một giác thư vào tháng 8/2009, chống lại đơn đệ trình chung của Việt Nam và Malaysia. Việt Nam đã trả lời các công hàm của Philippines (00818 và 000819) bằng công hàm số 240 HC-2009, nhắc lại lập trường của nước này rằng những đệ trình của nước này lên CLCS về những giới hạn bên ngoài thềm lục địa của Việt Nam vượt quá 200 hải lý, bao gồm một đệ trình chung của nước này với Malaysia, tạo ra những cam kết hợp pháp cho việc thực thi những nghĩa vụ của các bên nhà nước tham gia Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS), tuân thủ theo những điều khoản thích hợp của công ước đã được tuyên bố cũng như những đường lối chỉ đạo mang tính khoa học và kỹ thuật và những nguyên tắc thủ tục của CLCS. Hơn nữa, nước này xác nhận rằng những đệ trình của họ được tạo ra mà không có thành kiến với các vấn đề liên quan đến phân định đường biên giới giữa các nước có các bờ biển đối diện và gần nhau cũng như lập trường của các nhà nước là các bên liên quan đến các tranh chấp trên đất liền và trên biển. Malaysia cũng đã gửi một công hàm (HA 41/09) vào ngày 21/8/2009 để trả lời công hàm 000819 của Philippines, phản đối mạnh mẽ những tuyên bố chủ quyền của Philippines đối với North Borneo, cho rằng sự bất đồng về đất đai này có quan hệ với những tranh chấp của hai nước ở Biển Đông. Trong trường hợp Philippines, nước này đã đưa ra các công hàm đối với 3 đệ trình: đệ trình chung của Malaysia và Việt Nam, đệ trình đơn phương của Việt Nam, và một đơn đệ trình của Palau. Công hàm của nước này liên quan đến đệ trình chung của Malaysia và Việt Nam, viết rằng: “Đệ trình chung của Malaysia và Việt Nam về thềm lục địa mở rộng tuyên bố chủ quyền đối với các khu vực tranh chấp không chỉ bởi vì chúng chồng lấn với các khu vực mà Philippines tuyên bố chủ quyền mà còn bởi vì tranh cãi nảy sinh từ những tuyên bố chủ quyền về một số hòn đảo trong khu vực này bao gồm cả North Borneo”. Công hàm này không nêu tên chính xác khu vực Philippines đang tranh giành. Tuy nhiên, người ta có thể thấy rằng phần phía Nam của khu vực tuyên bố chủ quyền ở quần đảo Trường Sa bao phủ một phần khu vực này được vạch ranh giới theo đệ trình chung của Malaysia và Việt Nam. Một chủ đề nữa được thảo luận trong công hàm này là tranh chấp lãnh thổ giữa Philippines và Malaysia đối với North Borneo (tức là bang Sabah miền Đông Malaysia).

Công hàm của Philippines liên quan đến một phần đệ trình của Việt Nam khẳng định rằng những khu vực được đưa kèm theo bởi đệ trình của Việt Nam liên quan đến phần phía Bắc Biển Đông “là tranh chấp bởi vì chúng chồng lấn với khu vực tuyên bố chủ quyền của Philippines”. Việc này dường như muốn nói đến tuyên bố chủ quyền thềm lục địa của Philippines từ Bãi cạn Scarborough. Trong những công hàm này, Philippines đã yêu cầu CLCS tránh xem xét những đệ trình đã kể trên “trừ khi và cho tới sau khi các bên đã thảo luận và giải quyết các tranh chấp của họ”.

Để đáp trả những phản đối của Philippines, Malaysia tái khẳng định chủ quyền của nước này đối với Sabah, và Việt Nam đã làm như đã nói phía trên. Trong phiên họp lần thứ 24 của CLCS vào tháng 8/2009, Việt Nam và Malaysia đã lặp lại quan điểm của mình. Họ nhấn mạnh rằng đệ trình chung không phân biệt thắc mắc về ranh giới giữa các nước và rằng không nên viện dẫn đoạn 5 trong phụ lục 1 của các quy tắc tố tụng. Cả Malaysia lẫn Việt Nam dường như giữ lập trường trong thỏa thuận này rằng những tuyên bố chủ quyền như vậy không được luật pháp quốc tế ủng hộ và không thích hợp được gọi là các tranh chấp theo nghĩa trong đoạn 5. Indonesia đã phản đối việc đưa thêm vào đảo Palmas nằm cách quần đảo Saranggani ngoài khơi Mindanao ở Philippines 47 hải lý về phía Đông Bắc. Trong khi đó, sự phản đối của Philippines đối với đệ trình chung của Malaysia và Việt Nam và đơn đệ trình của Việt Nam dường như là kết quả của việc nước này xem xét về “chế độ pháp lý của các đảo” và dù chúng có thể hay không thể tạo ra thềm lục địa của chính chúng hay chỉ là các lãnh hải. Lối suy nghĩ này đang được làm rõ hơn trong Công hàm 5 vào ngày 5/4/2011 đã được Philippines chuyển đến tổng thư ký Liên hợp quốc để đáp trả các công hàm tháng 5/2009 của Trung Quốc với bản đồ được đính kèm vẽ “đường 9 đoạn” đứt quãng. Trong công hàm này, Philippines đã nhấn mạnh rằng “theo nguyên tắc “đất thống trị biển” của luật pháp quốc tế, phạm vi lãnh hải gần kề với cấu trúc địa hình có liên quan được xác định và có thể được quyết định theo UNCLOS, đặc biệt là theo điều 121 (Chế độ pháp lý của các đảo) của công ước này”.

Tư thế pháp lý và ngoại giao giữa các nước ASEAN về những đệ trình CLCS tương ứng của họ làm sáng tỏ không chỉ hố sâu ngăn cách vẫn tồn tại giữa các nước khu vực về Biển Đông; mà nó còn cho thấy hiện và sẽ tiếp tục khó khăn như thế nào cho họ để đưa ra một lập trường chung về những tranh chấp này.

Một cuộc xung đột vũ trang công khai là không thể tránh khỏi?

Quan điểm thứ hai cho rằng Trung Quốc là nước gây chiến ở Biển Đông, và những hành động của Bắc Kinh về cơ bản đang đe dọa sự ổn định của khu vực này. Việc này được giả định dựa trên thực tế là Trung Quốc đang ngày càng quyết đoán trong việc đưa ra những tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông trong những năm gần đây, tới mức gây phiền nhiễu cho các tàu thuyền của các nước tuyên bố chủ quyền khác (cũng như các nước không tuyên bố chủ quyền), xây dựng các cấu trúc địa hình với tốc độ ngày càng nhanh, và cải tạo đất để thay đổi những thực trạng hiện nay. Ở mức độ cực đoan của nó, quan điểm này giả định rằng được thúc đẩy bởi sự quyết đoán của Trung Quốc, chiều hướng các vấn đề hiện nay có nghĩa là cuộc xung đột sắp xảy ra không chỉ giữa Trung Quốc và các nước tuyên bố chủ quyền khác mà còn đáng báo động hơn, giữa Trung Quốc và Mỹ. Cần phải lưu ý rằng quan điểm này không giới hạn ở các nhà hoạch định chính sách và giới tinh hoa chính sách, mà còn có cả trong dư luận quần chúng. Theo một điều tra của Pew, đa số người Philippines, Việt Nam, Malaysia và Indonesia được thăm dò trong một cuộc điều tra về nhận thức mối đe dọa đã bày tỏ sự quan ngại rằng “những tham vọng về lãnh thổ của Trung Quốc có thể dẫn đến xung đột quân sự với các nước láng giềng”. Bộ trưởng quốc phòng của một nước Đông Nam Á có tuyên bố chủ quyền đã nói lên một cảnh báo đáng ngại rằng “nếu chúng ta không cẩn thận, những tranh chấp Biển Đông sẽ leo thang thành một trong những cuộc xung đột chết chóc nhất trong thời đại của chúng ta, nếu không muốn nói là trong lịch sử của chúng ta”. Những hồi chuông cảnh báo đang vang lên, và Trung Quốc đang gióng những hồi trống trận?

Chắc chắn là việc không có các cơ chế quản lý xung đột và giọng điệu dân tộc chủ nghĩa quả quyết đang định hướng các cuộc thảo luận và các tuyên bố về Biển Đông là nguyên nhân gây ra sự lo ngại. Hơn bất cứ nước nào khác, lời nói và hành động của Trung Quốc đã trở thành tâm điểm chú ý của những người cảnh báo về khả năng có những sự thù địch công khai. Minh họa cho giọng điệu dân tộc chủ nghĩa quyết liệt và nguy hiểm như vậy ở Trung Quốc, một bài xã luận trên tờ Global Times do nhà nước điều hành nhận diện hai “điểm mấu chốt” trong tranh chấp Biển Đông – hoàn thành cải tạo các rặng đá ngầm và sự “tôn trọng” của Mỹ đối với chủ quyền và “các quyền trên biển” của Trung Quốc ở Biển Đông - cảnh báo rằng cuộc xung đột vũ trang giữa Trung Quốc và Mỹ là “không thể tránh khỏi” nếu sự tôn trọng của Mỹ được cho là điểm mấu chốt buộc Trung Quốc ngừng các hoạt động xây dựng đảo của mình. Cũng dễ dàng nhận thấy những hành động của Trung Quốc chứng tỏ như thế nào trong việc phát triển hải quân biển khơi và việc xây dựng các cấu trúc quân sự và cải tạo đất ở các khu vực tranh chấp của Biển Đông đã thêm vào hồi chuông cảnh báo.

Bất kể những việc trên, có lý do thỏa đáng để tin rằng những động lực kiềm chế có sức nặng hơn những động lực gây hấn. Trước hết, việc đi lại thuận lợi cho các tàu thương mại như những gì đang tồn tại hiện nay ở Biển Đông là quan trọng đối với nền kinh tế Trung Quốc. Đơn giản điều không nằm trong lợi ích của Trung Quốc là làm hại cho việc vận chuyển thương mại bằng tàu biển ở vùng biển này bằng việc tạo ra sự bất ổn trong khu vực. Hơn nữa, không có gì đảm bảo được rằng một nỗ lực của Trung Quốc kiểm soát việc vận chuyển bằng tàu biển thông qua các biện pháp trừng phạt sẽ có lợi cho Trung Quốc. Những hành động như vậy sẽ có nguy cơ làm những bè bạn ASEAN xa lánh, và nghịch lý là có thể mang lại một lực hướng tâm mà ASEAN hiện nay đang thiếu.

Một điểm nữa cần phải làm rõ liên quan đến khả năng xảy ra xung đột ở Biển Đông. Quan điểm cho rằng Trung Quốc có thể sử dụng vũ lực khiến khó xảy ra khả năng rằng các quan điểm của giới quan chức của Trung Quốc là không thống nhất về vấn đề Trung Quốc tuyên bố chủ quyền cái gì và Bắc Kinh nên bắt đầu như thế nào theo đuổi những tuyên bố chủ quyền này. Đối với nhiều nhà hoạch định chính sách Trung Quốc, niềm tin rằng Trung Quốc đang phản ứng lại những sự khiêu khích và bảo vệ những lợi ích chính đáng cốt lõi của mình. Không nên ngạc nhiên rằng sự quyết đoán của Trung Quốc trùng khớp với tuyên bố của Mỹ về sự xoay trục sang khu vực này, một động thái được các giới ở Trung Quốc xem là nguyên nhân gây bất ổn khu vực. Thách thức đối với các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc là làm thế nào để phản ứng lại. Một vài quan điểm đã nổi lên. Như một chuyên gia về chính sách của Trung Quốc về Biển Đông đã nhận xét:

“Trong cộng đồng chính sách, có một sự thừa nhận tương đối rộng rãi nhưng mang tính cá nhân về bản chất rắc rối của chính sách của Trung Quốc đối với Biển Đông, như sự mơ hồ mang tính chiến lược của Trung Quốc về những tuyên bố chủ quyền của nước này, trạng thái “đường 9 đoạn” (mà liên tục được các chuyên gia đưa ra nhưng chưa bao giờ được chính phủ thừa nhận hay phủ nhận), tính khả thi của các đàm phán song phương về tranh chấp đa phương, cũng như việc áp dụng UNCLOS. Tuy nhiên, về công khai, sự thừa nhận như vậy nói chung bị làm thinh”.

Chính sự không chắc chắn này và thiếu sự đồng thuận bên trong giới ra quyết định của Trung Quốc đã khiến một quan chức cấp cao của Mỹ kết luận rằng sự không thống nhất quan điểm này giải thích việc Trung Quốc thiếu khả năng và/hoặc miễn cưỡng làm rõ phạm vi những tuyên bố chủ quyền của mình.

“Sự đảm bảo về an ninh” của Mỹ

Hầu hết các nhà phân tích đồng ý rằng chính sách giải thích của Mỹ về Biển Đông đã tập trung được sức mạnh trong những năm gần đây, đi kèm theo đó là việc củng cố các mối quan hệ ngoại giao, quân sự và kinh tế với các nước duyên hải then chốt ở Đông Nam Á, đáng chú ý là Philippines và Việt Nam. Ngoại trưởng Hilary Clinton đã đi xa tới mức tuyên bố rằng Mỹ coi “hòa bình và sự ổn định” và “sự tôn trọng luật pháp quốc tế” ở Biển Đông là một vấn đề “lợi ích quốc gia đối với Mỹ”. Đặc biệt là bà đã nói: “Mỹ có lợi ích quốc gia trong quyền tự do hàng hải, tự do tiếp cận với các nguồn lợi biển chung của châu Á và tôn trọng luật pháp quốc tế ở Biển Đông”. Hơn một năm sau trong chuyến thăm đến Philippines, Clinton nhắc đến Biển Đông bằng cách nói địa phương: “Chúng tôi cho rằng những tranh chấp tồn tại chủ yếu ở biển Tây Philippines (Biển Đông – ND) giữa Philippines và Trung Quốc nên được giải quyết một cách hòa bình. Bất cứ quốc gia nào có tuyên bố chủ quyền đều có quyền theo đuổi nó, nhưng họ không có quyền theo đuổi nó bằng sự hăm dọa hay ép buộc”. Ý nghĩa của cử chỉ này không bị bỏ qua ở Philippines, mà các nhà lãnh đạo của nó đã bày tỏ “sự ngạc nhiên thú vị” trước sự ủng hộ mà họ nhận được. Được xem xét trong bối cảnh sự “tái cân bằng” sang châu Á được quảng bá nhiều, không nên ngạc nhiên rằng đa số các phân tích về vai trò ngày càng tăng của Mỹ ở Biển Đông đã kết luận rằng chính sách này là nguyên nhân khiến người Trung Quốc kinh ngạc, trong khi đồng thời khuyến khích một số nước tuyên bố chủ quyền Đông Nam Á, đặc biệt là Philippines, một đồng minh hiệp ước của Mỹ. Tuy nhiên, trong khi Mỹ rõ ràng là sẵn sàng can thiệp trong trường hợp nổ ra những sự thù địch ở Biển Đông, Mỹ có sẽ sẵn sàng làm việc đó hay không? Bất kể các hoạt động quân sự và ngoại giao diễn ra dồn dập trong những năm gần đây, sẽ là khôn ngoan khi ghi nhớ rằng Mỹ vẫn duy trì lập trường trung lập về Biển Đông và tiếp tục làm vậy. Quả thật, lập trường hiện nay của nước này về Biển Đông gần với lập trường ban đầu của nước này đã được nói rõ vào năm 1995 sau khi Trung Quốc chiếm đóng đá Vành khăn ở quần đảo Trường Sa. Lập trường này đã được tóm lược trong 5 điểm sau:

1. Giải pháp hòa bình cho những tranh chấp: “Mỹ phản đối mạnh mẽ việc sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực để giải quyết các tuyên bố chủ quyền cạnh tranh nhau và thúc giục tất cả các nước tuyên bố chủ quyền kiếm chế để tránh những hành động gây bất ổn”.

2. Hòa bình và sự ổn định: “Mỹ có một lợi ích không thay đổi trong việc duy trì hòa bình và ổn định ở Biển Đông”.

3. Quyền tự do hàng hải: “Việc duy trì quyền tự do hàng hải là lợi ích cơ bản của Mỹ. Việc đi lại tự do của tất cả các tàu thuyền và máy bay ở Biển Đông là thiết yếu đối với hòa bình và sự thịnh vượng của toàn bộ khu vực châu Á-Thái Bình Dương, bao gồm cả Mỹ”.

4. Sự trung lập trong các tranh chấp: “Mỹ không đưa ra lập trường nào về các giá trị pháp lý của những tuyên bố cạnh tranh nhau về chủ quyền đối với các đảo, các bãi đá, các đảo san hô và các đảo thấp nhỏ ở Biển Đông”.

5. Tôn trọng các nguyên tắc quốc tế: “Tuy nhiên, Mỹ sẽ xem xét với sự quan ngại nghiêm túc bất cứ tuyên bố chủ quyền nào hay sự hạn chế đối với các hoạt động trên biển ở Biển Đông không phù hợp với luật pháp quốc tế, bao gồm UNCLOS 1982”.

Ngoài 5 điểm này, một vài yếu tố mới đã được đưa ra để định hình chính sách của Mỹ ở Biển Đông. Những yếu tố này bao gồm: “giải quyết các tranh chấp mà không cưỡng ép”; ủng hộ “quá trình hợp tác ngoại giao cộng tác từ tất cả các bên tuyên bố chủ quyền” để “sẵn sàng tạo thuận lợi cho các sáng kiến và các biện pháp xây dựng lòng tin phù hợp với DOC 2002”; “ủng hộ việc dự thảo một COC hoàn chỉnh”; và lập trường cho rằng những tuyên bố hợp pháp đối với không gian trên biển ở Biển Đông nên chỉ xuất phát từ những tuyên bố hợp pháp đối với các cấu trúc địa hình trên đất liền. Tuy nhiên, có thể nói sự thay đổi được thừa nhận gây tranh cãi nhất trong lập trường của Mỹ về Biển Đông liên quan đến khả năng có sự can thiệp quân sự chủ động nếu xảy ra một cuộc khủng hoảng. Một vài quan chức Mỹ đã thỉnh thoảng cho thấy rằng Washington sẽ đến giúp đỡ các đồng minh của họ trong những thời điểm khủng hoảng. Quả thật, cựu Bộ trưởng Quốc phòng Chuck Hagel được cho là đã đảm bảo với Philippines về sự bảo vệ của Mỹ trong tranh chấp giữa nước này với Trung Quốc. Bất chấp những sự đảm bảo này, vẫn có những lý do phải nghi ngờ.

Thứ nhất, trong khi Mỹ và Philippines không còn nghi ngờ gì nữa ràng buộc với nhau bằng Hiệp ước phòng thủ chung đã được ký kết vào năm 1951 và được củng cố bằng Tuyên bố Manila năm 2011, vẫn chưa rõ liệu Washington có xem thỏa thuận này tính đến cả những tuyên bố chủ quyền của Philippines ở Biển Đông hay không, đặc biệt là vì chính vị thế của chúng như một phần lãnh thổ của Philippines còn đang bị tranh cãi, không chỉ bởi Trung Quốc, mà trong một số trường hợp còn bởi Việt Nam và Malaysia. Cộng với sự mơ hồ này là thực tế rằng tuyên bố chủ quyền của Philippines đối với quần đảo Trường Sa đã được đưa ra sau khi ký Hiệp ước phòng thủ chung 1951, và do đó không được Washington tính đến khi đưa ra cam kết này. Các quan chức Mỹ cũng không làm rõ những hành động nào sẽ dẫn đến “sự bảo vệ” của họ, chẳng hạn nếu các lực lượng Philippines bị tấn công ở các khu vực bên ngoài lãnh thổ Philippines.

Thứ hai, và quan trọng hơn, không có khả năng Mỹ sẽ mạo hiểm gây ra một cuộc đối đầu lớn hơn với Trung Quốc vì những tuyên bố chủ quyền tranh cãi của một đồng minh đối với các đảo san hô và các cấu trúc địa hình ở Biển Đông. Ngay cả sự can thiệp quân sự thận trọng nhân danh Philippines cũng sẽ có thể dẫn đến sự leo thang căng thẳng và có thể xảy ra một cuộc đối đầu trực tiếp Mỹ-Trung. Đến lượt nó, sự leo thang như vậy sẽ làm Mỹ suy yếu; nó có thể phá hoại các tuyến đường giao thông liên lạc trên biển, những lợi ích của các công ty năng lượng của Mỹ, những lợi ích và các mối quan hệ của Mỹ với các nhà nước Đông Nam Á, và quả thật, hình ảnh của chính nước này như một cường quốc ôn hòa có thể đóng góp một cách xây dựng vào sự quản lý căng thẳng và các cuộc xung đột trong khu vực. Đồng thời, từ theo dõi chặt chẽ của họ về các cuộc khủng hoảng ở Iran, Syria, Gruzia, và Ukraine, các quan chức Trung Quốc nhận thức được những khó khăn mà Mỹ đang đối mặt, cả trong nước lẫn quốc tế, khi nảy sinh sự cần thiết phải thực thi những tuyên bố giải thích táo bạo bằng các biện pháp trừng phạt thực sự.

Trong khi Biển Đông là vấn đề lợi ích quốc gia đối với Mỹ, lợi ích rõ ràng của nước này là quyền tự do hàng hải và thương mại không bị cản trở, hai thứ mà Trung Quốc đảm bảo. Tuy nhiên, thương mại có thể là hầu như không liên quan đến các mối quan ngại mà cả hai bên đều có. Bên dưới những sự bất đồng của họ về vấn đề này là những cách hiểu khác nhau của họ về UNCLOS liên quan đến các hoạt động quân sự bên trong đặc khu kinh tế của một nước. Trong khi bất chấp việc không thông qua UNCLOS, Washington đưa ra quan điểm cho rằng những hoạt động như vậy được phép diễn ra theo công ước này, Bắc Kinh phản đối điều đó, bắt đầu thể hiện tình trạng khẩn cấp do các kế hoạch của Mỹ để sử dụng căn cứ hải quân trên đảo Hải Nam, nơi neo đậu của hạm đội tàu ngầm trang bị hạt nhân của Trung Quốc, như một căn cứ chính mà từ đó triển khai sức mạnh hải quân ra Biển Đông, nơi Bắc Kinh xem là phạm vi ảnh hưởng đương nhiên của mình. Ngoài những sự khác biệt này, không thể có khả năng Washington sẽ liên tục đưa ra vấn đề này do Trung Quốc không phải là nhà nước khu vực duy nhất bày tỏ những nghi ngại về các hoạt động quân sự được theo đuổi trong EEZ của một nước.

Vai trò của luật pháp quốc tế 

Phần lớn tranh chấp Biển Đông viện đến luật pháp quốc tế. Trong khi cuối cùng thì một tranh chấp chủ quyền, các tuyên bố chủ quyền và các tuyên bố phản bác về Biển Đông có khía cạnh pháp lý nhất định. Các nước ASEAN đã kêu gọi một giải pháp cho tình trạng rắc rối này phù hợp với luật pháp quốc tế, và Philippines (với sự ủng hộ của Việt Nam) đã đưa Trung Quốc ra trước tòa án quốc tế của UNCLOS (ITLOS) với hy vọng ITLOS có thể buộc Trung Quốc ít nhất là làm rõ mức độ những tuyên bố chủ quyền của nước này. Trong khi đó, ASEAN và Trung Quốc đã tham gia thảo luận sâu về “công thức” cho một COC hy vọng là ràng buộc về mặt pháp lý để xử lý các tuyên bố chủ quyền, các hoạt động và những tác động qua lại ở Biển Đông.

Cơ chế UNCLOS là quan trọng về mặt này, và cũng là thứ gây bất lợi cho Trung Quốc bất chấp thực tế là Bắc Kinh, cùng với các nước tuyên bố chủ quyền khác ở Đông Nam Á, là các bên đã ký kết nó. Thực tế là UNCLOS đảm bảo cho các nước duyên hải quyền thiết lập lãnh hải 12 hải lý và EEZ 200 hải lý được các nước duyên hải ở Đông Nam Á hoan nghênh do nó thể hiện chẳng hạn quyền chủ quyền đối với việc khai thác tài nguyên biển trong EEZ, đặc biệt là cá, nguồn chất đạm chính hàng ngày cho các cộng đồng địa phương ở Đông Nam Á. Tuy nhiên, đối với các tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông của Trung Quốc, UNCLOS gây ra một vấn đề do nó có thể tạo ra một tuyên bố chủ quyền hợp pháp kéo dài từ đại lục và chỉ có thể làm như vậy từ quần đảo Trường Sa.

Các luật sư quốc tế có ảnh hưởng trong cuộc tranh luận này, và sự đồng thuận rộng rãi trong cộng đồng này cho rằng tuyên bố của Trung Quốc về các quyền lịch sử đối với Biển Đông không chịu sự giám sát của luật pháp quốc tế. Trung Quốc không thực hiện chủ quyền tiếp diễn và không thể tranh cãi đối với Biển Đông, và vùng biển này bản thân nó cũng không tạo ra các vùng biển duyên hải mà có thể được điều chỉnh bởi một tuyên bố dựa trên các quyền lịch sử. Những người khác mạo hiểm đề xuất các cách hợp pháp để khai thông thế bế tắc của các tuyên bố chủ quyền cạnh tranh nhau, như một định nghĩa cụ thể hơn về một EEZ. Chẳng hạn, Robert Beckman và Clive Schofield đã đề xuất rằng: “Trung Quốc có thể giới hạn những tuyên bố về EEZ của nước này chỉ ở các đảo lớn hơn, như 12 đảo lớn nhất trong quần đảo Trường Sa. Lôgích tương tự có thể được áp dụng đối với các cấu trúc địa hình lớn nhất trong nhóm đảo trong quần đảo Hoàng Sa cùng với quần đảo Đông Sa. Việc tuyên bố chủ quyền chỉ đối với các đảo lớn hơn sẽ không hạn chế đáng kể tầm hoạt động trên biển của Trung Quốc. Nhưng nó sẽ làm cho những tuyên bố này phù hợp hơn với luật pháp quốc tế… Theo đề xuất của chúng tôi, tổng khu vực đất liền của các đảo lớn hơn mà Trung Quốc có thể tuyên bố chủ quyền chỉ khoảng 2km2. Nhưng tất cả đều có cây cối và trong một số trường hợp có cả các con đường và cấu trúc xây dựng. Do đó, người ta có thể lập luận với thiện ý rằng chúng là “các đảo” về nguyên tắc được quyền có EEZ và các quyền thềm lục địa của chúng, như được phép theo UNCLOS 1982. Chúng không phải là “các bãi đá mà con người không thể sống hoặc không thể có hoạt động kinh tế trên đó” mà chỉ được quyền có lãnh hải 12 hải lý. Là “các đảo” chúng được quyền có hoạt động EEZ với phạm vi đầy đủ 200 hải lý. Tiếp theo, Trung Quốc có thể tạo ra một sự thay đổi mô hình trong những tranh chấp ở Biển Đông nếu nước này có ý định đưa ra các hải đồ cho thấy giới hạn bên ngoài của những tuyên bố EEZ của mình từ quần đảo mà nước này tuyên bố chủ quyền. EEZ mở rộng ra 200 hải lý ngoài biển khơi từ các dải duyên hải của quần đảo được tuyên bố chủ quyền”. 

Trong khi có các cách hợp pháp để khai thông sự bế tắc này, người ta có thể lập luận rằng tranh chấp Biển Đông cuối cùng không phải là về luật pháp quốc tế. Ý chí chính trị, hay trong trường hợp này thiếu cái đó, là thực tế nằm ở trung tâm vấn đề. Bất chấp những nội dung pháp lý được các nước tuyên bố chủ quyền đặt lên trước để chứng minh những tuyên bố của họ, tất cả những điều đó được tóm tắt lại như thế này: Nếu có ý chí chính trị về phần các nước tuyên bố chủ quyền này để tìm kiếm giải pháp và sự thỏa hiệp thì việc viện đến luật pháp mang lại một lối thoát có thể có được. Tuy nhiên, nếu các nước tuyên bố chủ quyền khăng khăng về “chủ quyền không thể tranh cãi” của các tuyên bố tương ứng của họ, thì luật pháp quốc tế sẽ không còn được áp dụng khi các chiến lược tự giúp mình sẽ được theo đuổi.

Liow Joseph Chinyong

Liow Joseph Chinyong, Viện Nghiên cứu Đông Nam Á, Trường Nghiên cứu Quốc tế S. Rajaratnam, Đại học Công nghệ Nanyang, Singapore. Bài viết nằm trong loạt bài về mối quan hệ giữa ASEAN và vấn đề Biển Đông trên trang The Asan Institute for Policy Studies.

Văn Cường (gt)

(Nghiên Cứu Biển Đông)

Không có nhận xét nào: