Cuba hậu cộng sản

Những cải cách kinh tế đang biến đổi đảo quốc này

Thoạt nhìn, cơ cấu chính trị và cơ cấu kinh tế cơ bản của Cuba có vẻ bền chắc như những chiếc xe Mỹ cũ đến nửa thế kỷ nhưng vẫn rong ruổi trên đường phố xứ này. Đảng Cộng sản còn cầm quyền, nhà nước thống lĩnh nền kinh tế, và gương mặt của nhà cách mạng Che Guevara khuất bóng từ lâu vẫn xuất hiện trên các bức bích họa thành phố. Những tiên đoán cho rằng đảo quốc này sẽ trải qua quá trình biến đổi nhanh chóng như kiểu Trung Quốc hay Việt Nam, chứ đừng kể đến khối Liên Xô cũ, xưa nay thường hóa ra sai lầm. Nhưng hiện nay đúng là Cuba trông khác hẳn cách đây mười hay hai chục năm, hay thậm chí chỉ mới năm 2006, khi Fidel Castro, chủ tịch lâu năm của Cuba, buộc phải rút lui vì bệnh nặng. Thay vì giẫm chân tại chỗ, Cuba đã bước vào một kỷ nguyên mới, một kỷ nguyên với những đặc điểm khiến ta không dễ phân loại hay so sánh với những quá trình chuyển tiếp ở các nước khác.

Cách đây ba năm, Castro gây chấn động trong giới truyền thông khi nói đùa với một ký giả Mỹ rằng “mô hình Cuba thậm chí không còn tác dụng với chúng tôi nữa”. Ngầm chấp nhận cách đánh giá này, Raúl Castro, em trai của Fidel và là chủ tịch hiện nay, đang chỉ đạo quá trình cải tổ từng bước, nhưng đối với Cuba là hết sức triệt để, về mối quan hệ giữa nhà nước, cá nhân, và xã hội, mà không cắt bỏ dây rốn xã hội chủ nghĩa. Cho đến nay, tình trạng mơ hồ này chưa có một định nghĩa hoàn chỉnh hay một nhãn mác có tính thuyết phục. “Thực hiện mô hình kinh tế và xã hội Cuba”, mỹ từ được Đảng Cộng sản thích dùng, quá đề cao mức độ gắn kết ý thức hệ nhưng lại xuê xoa những tác động đối với xã hội và chính trị. Cách mô tả tốt nhất hiện thời về nước Cuba đang trỗi dậy có thể là một hệ thống lai tạp công-tư trong đó nhiều hình thức sản xuất, sở hữu tài sản, và đầu tư, cộng với một nhà nước phúc lợi tinh gọn hơn và tự do cá nhân nhiều hơn, sẽ cùng tồn tại với các công ty quốc doanh do quân đội quản lý trong các ngành chiến lược của nền kinh tế và chế độ cai trị độc đảng vẫn tiếp tục.

Một luật di trú mới, có hiệu lực năm nay, là ví dụ rõ nét về những cải cách đang diễn ra ở Cuba. Cho đến gần đây, chính phủ Cuba buộc công dân phải xin phép chính thức trước khi đi nước ngoài, và bác sĩ, khoa học gia, vận động viên thể thao, và các giới chuyên môn khác phải vượt qua nhiều rào cản khác. Nhà nước vẫn quản lý việc xuất nhập cảnh của các vận động viên chuyên nghiệp và các viên chức an ninh, và có quyền từ chối cấp hộ chiếu cho bất cứ ai vì lý do an ninh quốc gia. Nhưng luật di trú mới bỏ nhu cầu xin “thẻ trắng” (tên gọi của loại giấy phép xuất cảnh đắt tiền và bị dân chúng ghét); cho phép những những người đã rời bỏ đất nước trái phép, ví dụ như những người đào tẩu hoặc người trốn đi bằng bè, được về thăm hoặc có thể là hồi hương, và tăng thời gian người dân Cuba được sống hợp pháp ở nước ngoài từ 11 tháng lên 2 năm mà không bị mất tài khoản ngân hàng, nhà cửa và doanh nghiệp trên đảo quốc này.

Thời khắc mới mẻ này ở Cuba không thình lình xuất hiện, mà sau một loạt các biện pháp tích lũy dần dần – trong số đó nổi bật nhất là cải cách nông nghiệp, ban hành một bộ luật thuế tiến bộ, và các nỗ lực được quảng bá rầm rộ của nhà nước để bắt đầu cắt giảm biên chế nhà nước bằng cách cho phép thêm nhiều doanh nghiệp nhỏ ra đời. Những bước khởi đầu của các thị trường tín dụng, bất động sản, và bán sỉ tư nhân hứa hẹn sẽ đưa quá trình chuyển biến của Cuba đi xa hơn nữa. Tuy nhiên, trong tương lai gần Cuba dường như không sẵn sàng áp dụng mô hình tự do hóa thị trường kiểu Trung Quốc hay Việt Nam. Các thực tế dân số, địa lý, và kinh tế đặc thù của Cuba – đặc biệt là dân số 11 triệu người đang lão hóa, vị trí cận kề với Mỹ, và sự kết hợp giữa nguồn nhân lực cao cấp với cơ sở hạ tầng rệu rã của đảo quốc này – khiến Cuba khác hẳn với những nước khác đã rời xa chủ nghĩa cộng sản. Bởi vậy có lẽ cũng chẳng đáng ngạc nhiên là những thay đổi đang diễn ra của Cuba không giống kịch bản chuyển tiếp nhanh chóng theo như hình dung của đạo luật Helms-Burton năm 1996; đạo luật đó quy định bãi bỏ cấm vận của Mỹ với điều kiện Cuba tổ chức bầu cử đa đảng và trả lại tài sản tư nhân bị quốc hữu hóa trong thập niên 1960. Về phương diện này, Washington vẫn còn đi sau thời đại hơn Havana.

Cải cách của Cuba có thể dường như chậm đến mức đáng ngán ngẩm, thiếu nhất quán, và không đủ để giải quyết những khó khăn kinh tế và ước vọng tham gia nhiều hơn vào chính trị của người dân trong nước. Tuy nhiên, không nên xem sự thiếu nhanh chóng này là dấu hiệu cho thấy chính phủ cương quyết không chịu thay đổi hoặc không đếm xỉa đến rủi ro chính trị của mình. Cách phản ứng của giới lãnh đạo Cuba đối với những thách thức dài hạn đáng quan ngại của đất nước lâu nay đã bao gồm tư duy chiến lược và tranh luận quyết liệt. Vài năm sắp đến quả thực sẽ rất quan trọng. Như Miguel Díaz-Canel, đương kim phó chủ tịch 53 tuổi và là người mới được chỉ định kế vị Castro, nhận xét gần đây, Cuba đã đạt được “tiến bộ về những vấn đề dễ giải quyết nhất”, nhưng “những gì còn lại là các lựa chọn quan trọng hơn, và sẽ có ý nghĩa quyết định trong sự phát triển của đất nước”.

Những khó khăn căn bản đó gồm các vấn đề sau: Bằng cách nào Cuba có thể thu hút và quản lý vốn đầu tư nước ngoài mà đất nước rất cần trong khi giữ được chủ quyền đã giành được bằng đấu tranh gian nan? Người dân trên đảo quốc này sẽ chấp nhận tình trạng bất bình đẳng ở mức độ bao nhiêu để đổi lấy năng suất cao hơn và nhiều cơ hội hơn? Và cho dù Đảng Cộng sản cố gắng bớt nhúng tay vào việc quản lý thường nhật, như Castro khẳng định đảng cần phải làm như vậy, giới lãnh đạo Cuba sẽ xử lý ra sao những áp lực âm ỉ từ lâu đòi hỏi tính minh bạch cao hơn, trách nhiệm giải trình của công chức, và sự tham gia dân chủ? Nếu căn cứ vào những gì diễn ra gần đây, Cuba có thể sẽ tiếp tục đi tiếp con đường thay đổi dần dần tiến đến một xã hội mở hơn, đa nguyên trong khi vẫn duy trì tính độc lập về chính sách đối ngoại.

Cải cách với đặc thù Cuba

Raúl Castro (Reuters)

Raul Castro – Ảnh: Reuters

Ngay từ lúc nắm tạm quyền vào năm 2006, Raúl Castro đã phát biểu thẳng thừng về tình cảnh của Cuba. “Chúng ta cải cách, hoặc chúng ta chết chìm”, ông tuyên bố trong một bài phát biểu ngắn gọn và thẳng thắn đúng đặc trưng của ông trước toàn quốc vào năm 2010. Cho dù Havana kiên định với niềm tin chính trị chủ đạo của mình – tức là Đảng Cộng sản vẫn là lực lượng tốt nhất giúp đất nước phòng vệ trước sự can thiệp của Mỹ trong hơn một thế kỷ – những thuật ngữ như “phi tập trung hóa”, “trách nhiệm giải trình”, và “thể chế hóa” đã trở nên phổ biến, chứ không còn là từ cấm kỵ. Trong khi vào thập niên 1990, Havana sẵn sàng cho phép tư nhân kinh doanh ở mức độ hạn chế như một biện pháp tình thế, hiện nay chính phủ công khai bàn đến việc bảo đảm rằng 50% GDP của Cuba nằm trong tay tư nhân trong vòng năm năm. Bất luận có thực tế hay không, những mục tiêu đầy tham vọng như vậy có lẽ đã bị xem là báng bổ cách đây chưa đầy 10 năm. Hiện nay tỉ lệ đại diện của các chủ doanh nghiệp nhỏ Cuba trong Quốc hội và sự tham gia của họ trong cuộc diễu hành kỷ niệm Lễ Lao động 1/5 đã là bằng chứng cho thấy các thay đổi đang diễn ra.

Những cải cách này đến nay đã đạt một số thành công khiêm tốn. Sau khi gặp khủng hoảng nghiêm trọng về thanh khoản và cán cân thanh toán sau khi toàn cầu bị khủng hoảng tài chính năm 2008, Cuba đã phục hồi được đôi chút ổn định tài chính, trả nợ trở lại, cắt giảm mạnh nhập khẩu, và bắt đầu công việc khó khăn là giảm chi tiêu công cộng. Nhiều khoản đầu tư chiến lược từ các đối tác quốc tế – đáng kể nhất là dự án cải tạo Cảng Mariel, với nguồn vốn hỗ trợ của Brazil, để nâng cấp thành một cảng vận tải container lớn – đang tiến hành đúng lịch trình. Trong khi đó, một cơ quan về trách nhiệm giải trình tài chính nhà nước mới thành lập đã bắt đầu nhiệm vụ gian nan loại trừ nạn tham nhũng tràn lan.

Tuy nhiên, Cuba gặp nhiều rào cản nghiêm trọng trong cuộc mưu cầu tăng trưởng kinh tế vững mạnh hơn. Khác với Trung Quốc và Việt Nam ở giai đoạn đầu họ thực hiện cải cách, Cuba là một nước kém phát triển với những vấn đề của nước đã phát triển. Không chỉ dân số đang lão hóa (18% dân số trên 60 tuổi), mà kinh tế Cuba còn thiên hẳn về ngành dịch vụ. Khi Việt Nam bắt đầu chương trình cải cách Đổi Mới năm 1986, dịch vụ chiếm khoảng 33% GDP, trong khi ngành sản xuất chiếm gần 67%. Ngược lại, dịch vụ ở Cuba chiếm gần 75% GDP – kết quả của hơn 20 năm công nghiệp suy tàn nghiêm trọng và tỉ lệ tiết kiệm và đầu tư thấp. Xuất khẩu dịch vụ (chủ yếu là các chuyên gia y tế), cộng với du lịch và kiều hối, là cách phòng thủ chủ yếu để Cuba chống chọi với tình trạng thâm hụt cán cân thanh toán kéo dài.

Giới chức trách và giới kinh tế học ở Cuba nhận ra nhược điểm cơ cấu này và đã nhấn mạnh nhu cầu cần tăng xuất khẩu và phát triển một thị trường nội địa năng động hơn. Nhưng đến nay nhà nước vẫn chưa thể giải quyết tình trạng mất cân đối này. Trong ngành đường, từng là ngành chủ lực, hoạt động sản xuất tiếp tục cầm chừng dù giá thế giới gần đây tăng lên và có vốn đầu tư mới của Brazil. Trong khi đó, một vụ tham nhũng tai tiếng và giá thế giới giảm xuất đã làm suy yếu ngành nickel, khiến phải đóng cửa một trong ba cơ sở chế biến của Cuba. Nhìn tổng quát hơn, năng suất của Cuba còn rất thấp, và đất nước này từ trước đến nay đã không tận dụng được lực lượng lao động có trình độ học vấn cao.

Dù quan trọng, việc mở rộng khu vực doanh nghiệp nhỏ không thể giải quyết những vấn đề cốt lõi này. Hiện nay có 181 loại hình hoạt động tự doanh hợp pháp, nhưng gần như chỉ tập trung trong ngành dịch vụ, trong đó có làm chủ các tiệm ăn độc lập, quầy thực phẩm, và nhà trọ. Nguồn vốn khởi nghiệp thì khan hiếm, lệ phí xin các giấy phép theo quy định thì cao, và một số loại hình hợp pháp lại quá cụ thể đến mức vô nghĩa. Ngoài ra, vẫn chưa rõ liệu cơ hội kiếm tiền chính đáng có khuyến khích được các doanh nghiệp chợ đen ra hoạt động công khai hay không.

Vì vậy, cũng chẳng đáng ngạc nhiên khi sự mở rộng hoạt động tự doanh chưa giúp nhà nước đạt chỉ tiêu cắt giảm biên chế cồng kềnh của mình. Năm 2010, Castro hứa loại bỏ 500.000 việc làm nhà nước trong sáu tháng đầu năm 2011, với mục tiêu hợp nhất hơn 1,8 triệu người lao động (trong lực lượng lao động ước tính tổng cộng 5,3 triệu người) vào khu vực tư nhân trước năm 2015. Nhưng chính phủ chỉ có thể loại bỏ được 137.000 việc làm trong năm đầu tiên đó. Thế nhưng, cải cách đang có tác động rõ rệt. Các doanh nghiệp nhỏ hiện sử dụng khoảng 400.000 nhân công, tăng 154% kể từ khi quá trình tự do hóa hoạt động tự doanh bắt đầu vào tháng 10/2010. Ngoài ra, để thúc đẩy tăng trưởng hơn nữa, chính quyền gần đây đã khai trương một công ty bán sỉ sẽ cho phép các doanh nghiệp mới thành lập mua vật tư với điều khoản giống như các công ty quốc doanh, nhờ đó giải quyết một nỗi lo lớn của giới chủ doanh nghiệp.

Để bổ sung những thành quả này, Cuba cần tiếp tục tái thiết các năng lực sản xuất của mình trong các lĩnh vực cốt lõi như nông nghiệp. Trước khi Raúl Castro lên nắm quyền, khoảng 20% đất có thể canh tác ở nước này bị bỏ hoang và Cuba nhập khẩu một nửa nguồn cung thực phẩm trong nước của mình – một phần lớn trong đó nhập từ Mỹ, theo một ngoại lệ năm 2000 đối với lệnh cấm vận thương mại. Để tăng sản lượng nội địa, nhà nước đã giao đất với diện tích hơn 3,7 triệu mẫu Anh cho các nhà nông tư nhân, và sản lượng thu hoạch của họ hiện nay chiếm 57% trong tổng sản lượng thực phẩm ở Cuba dù họ chỉ chiếm gần 25% đất có thể trồng trọt được. Tuy nhiên các mức tổng sản lượng thực phẩm ở các loại cơ bản nhất vẫn quanh quẩn ở mức hoặc hơi thấp hơn mức năm 2002.

Khả quan hơn là dự án đầu tư cải tạo Cảng Mariel, do tập đoàn Odebrecht của Brazil đứng đầu, với sự hậu thuẫn của Ngân hàng Phát triển Quốc gia Brazil. Cuba đang hy vọng tự định vị là trung tâm vận tải quan trọng trong vùng Caribe. Nằm giữa Kênh đào Panama và các điểm ở Mỹ và Châu Âu, cảng nước sâu khổng lồ ở Mariel có vị trí lý tưởng để giao thương với Mỹ và các nước khác trong một thế giới hậu cấm vận. Ngoài ra, bốn công ty dược phẩm Brazil đã thỏa thuận sản xuất thuốc ở địa điểm gần cảng này để xuất khẩu trực tiếp sang thị trường Brazil và các thị trường khác. Song, nếu Mỹ vẫn còn cấm vận, các lợi ích dài hạn của dự án đầu tư Mariel sẽ bị hạn chế.

Dự án cảng này làm nổi bật một số khó khăn tổng quát hơn đang hạn chế đầu tư nước ngoài ở Cuba và triển vọng tăng trưởng chung của nước này. Havana chỉ định Mariel là khu phát triển kinh tế đặc biệt – trong đó các công ty nước ngoài được hưởng các động cơ khuyến khích đặc biệt và đặc quyền – nhằm thu hút vốn đầu tư vô cùng cần thiết. Nhà chức trách Cuba cũng nhắm đến việc tận dụng trình độ học vấn cao của người dân và lập các khu đầu tư chuyên về đổi mới sáng tạo công nghệ cao và các hoạt động giá trị gia tăng khác, chẳng hạn như công nghệ sinh học. Song, nếu không có các mối liên kết với những ngành công nghiệp địa phương, những khu đầu tư như vậy có thể biến thành các ốc đảo kinh tế, tạo việc làm cho người địa phương và nguồn thu thuế cho chính phủ Cuba nhưng ít hiệu ứng nhân bội.

Hệ thống hai loại tiền tệ của đảo quốc này khiến thách thức đó lại cam go bội phần. Là một sản phẩm phụ của việc lưu hành Mỹ kim trong thập niên 1990 – thoạt tiên ở chợ đen, sau thành hợp pháp – đồng peso có thể chuyển đổi của Cuba (CUC) hiện nay là đồng tiền của ngành du lịch và được quy định dùng để mua nhiều hàng tiêu dùng. Đối với thường dân Cuba, giá trị của CUC được gắn với Mỹ kim, với một CUC ăn 25 peso Cuba (CUP), loại tiền tệ để trả lương cho phần lớn công nhân viên nhà nước. Bởi vậy, những công dân nhận được ngoại tệ từ nước ngoài hoặc kiếm tiền bằng CUC, ví như những người được du khách nước ngoài thưởng tiền tip, có lợi tức cao hơn những người chỉ dựa vào lương trả bằng CUP.

Tai hại hơn nữa là hai loại tiền tệ CUC và CUP được xem như có giá trị bằng nhau bên trong và giữa các doanh nghiệp nhà nước. Tập quán hạch toán kỳ lạ này giúp cách ly giá CUP tránh bị tác động của lạm phát trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế trầm trọng nhất sau khi Liên Xô sụp đổ, nhưng hiện nay tập quán này khiến giới phân tích và giới đầu tư khó ước tính chi phí thực sự của hoạt động kinh doanh trên đảo quốc hoặc giá trị của các công ty nhà nước. Giới kinh tế học đồng ý rằng cách ít gây xáo trộn nhất để tiến đến một đồng tiền duy nhất sẽ là dần dần hợp nhất hai tỉ giá hối đoái đồng thời với sự gia tăng đều đặn của GDP và mức lương nói chung. Nhưng trong khi đó, tỉ lệ 1:1 giả tạo sử dụng trong khu vực quốc doanh đã có tác động làm đội giá tỉ giá hối đoái quốc tế của CUP và do vậy giảm khả năng cạnh tranh của hàng nội địa. Nghịch lý là chế độ hai tiền tệ bảo hộ hàng nhập khẩu khiến sản xuất nội địa bị thiệt hại.

(Còn tiếp)

Julia E. Sweig và Michael J. Bustamante, Foreign Affairs
 

 Phạm Vũ Lửa Hạ dịch

———–

* Julia E. Sweig là Nghiên cứu viên Cao cấp danh hiệu Nelson & David Rockefeller về Nghiên cứu Mỹ Latinh ở tổ chức nghiên cứu độc lập Council on Foreign Relations (Hội đồng Đối ngoại) và là tác giả của cuốn sách Cuba: What Everyone Needs to Know (Những điều ai cũng cần biết về Cuba). Michael J. Bustamante là nghiên cứu sinh tiến sĩ ngành lịch sử Mỹ Latinh tại Viện Đại học Yale University.

(Bản dịch tiếng Việt, ký tên Khương An, đã đăng nhiều kỳ trên Thời Mới Canada, bắt đầu từ ngày 24/7/2013.)

© 2013 Phạm Vũ Lửa Hạ